पश्चिम बंगाल की नई सरकार ने 33 उद्योगों के लिए भूमि स्वीकृत की, अधिग्रहण की जगह भूमि पूलिंग (land pooling) पर विचार

ख़बर

पश्चिम बंगाल। एक नई भाजपा (BJP) सरकार के तहत, पश्चिम बंगाल एक बार फिर यह बहस कर रहा है कि उद्योग के लिए भूमि कैसे जुटाई जाए, द इकनॉमिक टाइम्स के स्तंभ “दास कैपिटल फॉर्मेशन” (Das Kapital Formation) में सुभमय मैत्रा (Subhamoy Maitra) लिखते हैं। यह बहस तीन अलग-अलग तंत्रों का उपयोग करती है। अधिग्रहण (acquisition) एक वैधानिक ढांचे के तहत राज्य द्वारा अनिवार्य खरीद है, जिसमें मालिक की सहमति निर्णायक नहीं होती। नेगोशिएटेड परचेज़ (negotiated purchase) भूमि-मालिक और खरीदार के बीच स्वैच्छिक समझौते पर निर्भर करता है। भूमि पूलिंग (land pooling) मालिकों को अपनी भूमि एक विकास योजना में योगदान करने और बदले में एक छोटा लेकिन सर्विस्ड (serviced) — यानी सड़कों, पानी और बिजली से युक्त — और संभावित रूप से अधिक मूल्यवान भूखंड वापस पाने की अनुमति देती है। स्तंभ के अनुसार, राज्य ने भूमि पूलिंग, औद्योगिक पार्कों और भूमि-धारण व भूमि-उपयोग नियमों में बदलावों की जांच शुरू कर दी है, और व्यक्तिगत कृषि भूखंडों को सीधे अधिग्रहित किए बिना बड़े सटे हुए (contiguous) भूखंड उपलब्ध कराने के तरीकों पर विचार कर रहा है। सरकार ने 33 उद्योगों के लिए भूमि स्वीकृत कर दी है, और भूमि दुर्गा पूजा से पहले सौंपी जानी है; लेखक कहते हैं कि असली परीक्षा यह होगी कि क्या ये आवंटन समयबद्ध परियोजना क्रियान्वयन, रोज़गार और निरंतर निजी निवेश में बदलते हैं। बंगाल की समस्या केवल भूमि की कमी नहीं बल्कि बड़े, सटे हुए और कानूनी रूप से उपयोग-योग्य भूखंडों की कमी है: बंटी हुई भूधृतियां (fragmented holdings), आपस में टकराते दावे (overlapping claims) और भूमि-उपयोग पर प्रतिबंध एक स्पष्ट रूप से सरल परियोजना को असाधारण रूप से जटिल बना सकते हैं। निष्क्रिय सार्वजनिक क्षेत्र भूमि से भूमि बैंक (land banks) बनाने के पहले के प्रयास ठीक इसी समस्या में उलझ गए थे, क्योंकि उपलब्ध भूखंड अक्सर बड़े निवेशकों के लिए बहुत छोटे या बंटे हुए थे। लेखक याद दिलाते हैं कि दो दशक पहले बंगाल के राजनीतिक वर्ग के बड़े हिस्सों ने सिंगूर (Singur) और नंदीग्राम (Nandigram) में औद्योगिक परियोजनाओं के विरुद्ध लामबंदी की थी, और उन में से कई अब नए राजनीतिक तंत्र का हिस्सा हैं या अन्य दलों में चले गए हैं; वाम मोर्चा (Left Front) 1977 में भूमिहीनों के लिए भूमि सुधार को आगे बढ़ाने के स्पष्ट इरादे के साथ सत्ता में आया था। उनका तर्क है कि आवश्यक कानूनी साधनों में से कई पहले से मौजूद हैं, और नए कानूनों का एक सेट अपने आप राज्य के औद्योगिक भूमि बैंक को फिर से नहीं बना देगा। बड़े प्रमुख शहरों के निकट बड़े भूखंड शायद ही उपलब्ध होते हैं, इसलिए उद्योग को और दूर जाना पड़ सकता है, जहां भूमि विवाद और अवसंरचना अंतराल अधिक हो सकते हैं, और औद्योगीकरण को स्थानीय समुदायों के लिए एक हिस्सेदारी (stake) बनानी होगी। उनकी केंद्रीय पंक्ति: भूमि को विधान (legislation), बातचीत या योजना के ज़रिए जुटाया जा सकता है, पर पूंजी को केवल भरोसे से आकर्षित किया जा सकता है। पाठ्यक्रम संबंध: उत्पादन के कारक के रूप में भूमि और वह संस्थागत विश्वसनीयता जो निवेश तय करती है।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. भूमि एक राज्य विषय है, पर अधिग्रहण समवर्ती (concurrent) है. सातवीं अनुसूची (Seventh Schedule) के तहत, “भूमि” — जिसमें भूमि में या उस पर अधिकार, भूमि-धारण (land tenures) और कृषि भूमि का हस्तांतरण व अन्य-संक्रमण (alienation) शामिल है — राज्य सूची (State List) की प्रविष्टि 18 (Entry 18) है। “संपत्ति का अधिग्रहण और अधिग्रहण-प्रयोजन (requisitioning)” समवर्ती सूची (Concurrent List) की प्रविष्टि 42 है, इसलिए इस पर संसद और राज्य विधानसभाएं दोनों कानून बना सकती हैं। संपत्ति का अधिकार 1978 में 44वें संशोधन (44th Amendment) द्वारा मौलिक अधिकारों की सूची से हटाया गया था और अब अनुच्छेद 300ए (Article 300A) के तहत एक संवैधानिक अधिकार है, जो कहता है कि किसी व्यक्ति को कानून के प्राधिकार के बिना संपत्ति से वंचित नहीं किया जाएगा।
2. 2013 के अधिनियम ने डिज़ाइन के तौर पर ही अधिग्रहण को धीमा और महंगा बनाया. उचित प्रतिकर और पारदर्शिता का अधिकार भूमि अधिग्रहण, पुनर्वास और पुनर्स्थापन अधिनियम, 2013 [Right to Fair Compensation and Transparency in Land Acquisition, Rehabilitation and Resettlement Act, 2013] ने भूमि अधिग्रहण अधिनियम, 1894 (Land Acquisition Act, 1894) का स्थान लिया। इसके तहत निजी कंपनियों के लिए अधिग्रहण हेतु कम-से-कम 80% प्रभावित परिवारों की सहमति और सार्वजनिक-निजी साझेदारी (public-private partnership) परियोजनाओं के लिए 70% सहमति चाहिए, अधिकांश परियोजनाओं के लिए एक सामाजिक प्रभाव आकलन (Social Impact Assessment), और ऐसा प्रतिकर जो ग्रामीण क्षेत्रों में गुणक (multiplier) व सांत्वना राशि (solatium) लागू होने पर बाज़ार मूल्य के चार गुने तक पहुंच सकता है। यह भूमि पर निर्भर लोगों, जिनमें भूमिहीन श्रमिक भी शामिल हैं, के लिए पुनर्वास व पुनर्स्थापन को भी अनिवार्य बनाता है।
3. भूमि पूलिंग एक योजना-साधन है जिसका भारत में लंबा इतिहास है. भूमि पूलिंग के तहत, मालिक अपनी भूमि एक प्राधिकरण (authority) को सौंपते हैं, जो सड़कें और सेवाएं बिछाता है और उनके योगदान के अनुपात में विकसित भूमि का एक हिस्सा उन्हें लौटाता है, जबकि बाकी हिस्सा अवसंरचना और लागत वसूलने के लिए बिक्री हेतु रखता है। गुजरात टाउन प्लानिंग एंड अर्बन डेवलपमेंट एक्ट, 1976 (Gujarat Town Planning and Urban Development Act, 1976) के तहत गुजरात की टाउन प्लानिंग स्कीमें (Town Planning Schemes) भारत का क्लासिक मॉडल हैं। आंध्र प्रदेश ने अमरावती (Amaravati) के लिए भूमि जुटाने हेतु 2015 में भूमि पूलिंग का उपयोग किया, और दिल्ली ने 2018 में एक भूमि पूलिंग नीति अधिसूचित की; नतीजे इस पर निर्भर रहे हैं कि क्या प्राधिकरण ने वास्तव में विकसित भूखंड सौंपे।
4. सिंगूर और नंदीग्राम ने भारत में भूमि की राजनीति बदल दी. 2006 में पश्चिम बंगाल सरकार ने टाटा नैनो (Tata Nano) कार संयंत्र के लिए सिंगूर में लगभग 997 एकड़ भूमि अधिग्रहित की; विरोधों के बाद टाटा मोटर्स ने 2008 में परियोजना गुजरात के सानंद (Sanand) स्थानांतरित कर दी। मार्च 2007 में, नंदीग्राम में — जहां एक रासायनिक हब (chemical hub) के लिए भूमि मांगी गई थी — पुलिस गोलीबारी में प्रदर्शनकारी मारे गए, जिसने जबरन अधिग्रहण के खिलाफ जनमत मोड़ दिया। 2016 में सुप्रीम कोर्ट ने सिंगूर अधिग्रहण को अवैध घोषित किया और भूमि लौटाने का आदेश दिया। इन घटनाओं ने 2013 के अधिनियम और निजी उद्योग के लिए भूमि अधिग्रहण को लेकर राज्य की बाद की अनिच्छा को आकार दिया।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. भूमि अधिग्रहण एक सतत जीएस3 विषय है. पाठ्यक्रम जीएस3 में “भारत में भूमि सुधार” और “निवेश मॉडल” नामित करता है। भूमि अधिग्रहण, 2013 के अधिनियम और औद्योगीकरण पर इसके प्रभाव संबंधी प्रश्न बार-बार आते हैं, और भूमि पूलिंग एक तेज़ी से आम पूछा जाने वाला विकल्प है।
2. भूमि राजव्यवस्था, अर्थव्यवस्था और समाज को जोड़ती है. सातवीं अनुसूची, अनुच्छेद 300ए और पांचवीं अनुसूची (Fifth Schedule) की सुरक्षाएं भूमि को एक जीएस2 मुद्दा बनाती हैं; कृषि संकट (agrarian distress) और विस्थापन में इसकी भूमिका इसे जीएस1 और जीएस3 मुद्दा बनाती है। जो उत्तर इन आयामों को जोड़ते हैं वे अच्छे अंक पाते हैं।
3. संस्थागत विश्वसनीयता निवेश संबंधी प्रश्नों का नया ढांचा है. परीक्षक तेज़ी से यह पूछता है कि सुधार निवेश आकर्षित करने में विफल क्यों होते हैं। यह कहानी एक स्पष्ट तर्क देती है: पूंजी की लागत प्रोत्साहनों से नहीं बल्कि नियमों से तय होती है, और पलटावों (reversals) का इतिहास वह लागत बढ़ा देता है।

विश्लेषण

1. भूमि पूलिंग सहमति की समस्या हल करती है पर कई दावेदारों की समस्या नहीं. पश्चिम बंगाल में, भूमि सुधार ने बटाईदारों — यानी वंशानुगत काश्तकारी (heritable tenancy) वाले बटाईदार — के अधिकार दर्ज किए, जिसका अर्थ है कि एक ही भूखंड का एक मालिक और एक दर्ज कृषक हो सकता है, साथ ही बिना दर्ज श्रमिक भी। भूमि पूलिंग एक भूखंड मालिक को लौटाती है, लेकिन जब तक योजना काश्तकारों और श्रमिकों को भी प्रतिकर न दे, तब तक भूमि पर काम करने वाले लोग बिना कोई भूखंड पाए अपनी आजीविका खो देते हैं। यही ठीक वह फॉल्ट लाइन (fault line) है जिसने सिंगूर को संकट में बदला। इसलिए केवल हकदारों (title-holders) के लिए डिज़ाइन की गई पूलिंग योजना पुराने टकराव को नए रूप में दोहराएगी।
2. पूल किए गए भूखंड का मूल्य पूरी तरह राज्य क्षमता पर निर्भर करता है. मालिक एक छोटा भूखंड केवल इसलिए स्वीकार करते हैं क्योंकि वे उम्मीद करते हैं कि विकसित होने के बाद यह अधिक मूल्यवान होगा। यह उम्मीद इस पर निर्भर करती है कि सरकार समय पर सड़कें, नालियां और बिजली लाइनें बनाए और सरकार बदलने के बावजूद अपने वादे निभाए। अमरावती जोखिम दिखाता है: आंध्र प्रदेश में 2019 के सत्ता-परिवर्तन और राजधानी को विभाजित करने के प्रस्ताव के बाद, जिन किसानों ने अपनी भूमि पूल की थी वे विकसित भूखंडों का इंतज़ार करते रह गए। इसलिए भूमि पूलिंग किसानों से राज्य को दिया गया एक ऋण है, जो केवल राज्य की विश्वसनीयता से सुरक्षित है।
3. विश्वसनीयता नियमों से बनती है, घोषणाओं से नहीं. दुर्गा पूजा से पहले 33 उद्योगों के लिए भूमि स्वीकृत करना एक मज़बूत संकेत है, पर निवेशक पूछेंगे कि क्या शर्तें राजनीतिक मिज़ाज बदलने पर भी कायम रहेंगी। जैसा लेखक बताते हैं, निवेशक एक अनौपचारिक लागत की कीमत तय कर सकते हैं, पर बदलते नियमों और प्रशासनिक विवेकाधिकार (administrative discretion) की कीमत तय करना कहीं अधिक कठिन है। प्रकाशित मानदंडों, तय समय-सीमाओं और एक स्वतंत्र शिकायत तंत्र वाली पारदर्शी, नियम-आधारित आवंटन नीति तेज़ विवेकाधीन आवंटनों की तुलना में निवेश के लिए अधिक करेगी।
4. विपक्षी राजनीति आंदोलन को पुरस्कृत करती है; शासन निवेश को. स्तंभ का सबसे चौंकाने वाला दावा यह है कि सिंगूर और नंदीग्राम का विरोध करने वाले कई लोग अब सरकार में हैं। उन पर असंगति (inconsistency) का आरोप लगाने के बजाय, यह नोट करना अधिक उपयोगी है कि पद के साथ प्रोत्साहन बदलते हैं। संस्थागत डिज़ाइन के लिए सबक यह है कि भूमि पर नीति को विधान और द्विदलीय (bipartisan) ढांचों के ज़रिए चुनावी चक्रों से अलग रखा जाना चाहिए, ताकि हर सरकार-परिवर्तन इस सवाल को फिर से न खोले कि औद्योगिक भूमि जुटाई जा सकती है या नहीं।
5. उद्योग को शहरों से दूर ले जाना बोझ अवसंरचना पर डालता है. बड़े भूखंड मुख्यतः कोलकाता और अन्य शहरों से दूर उपलब्ध हैं, जहां संपर्क (connectivity), आवास और सेवाएं कमज़ोर हैं। इससे आवश्यक सार्वजनिक निवेश बढ़ जाता है और भूमि उद्योग को आकर्षित करने की लागत का केवल एक हिस्सा बनकर रह जाती है। इसका अर्थ यह भी है कि भूमि छोड़ने वाले स्थानीय समुदाय उन शहरी नौकरियों से दूर रह जाते हैं जो उद्योग पैदा करता है, जब तक कि परियोजनाएं उन्हें रोज़गार देने और प्रशिक्षित करने के लिए डिज़ाइन न की जाएं। समुदायों को हिस्सेदारी देने का विचार — इक्विटी (equity), नौकरियों या वार्षिकी (annuities) के ज़रिए — दान नहीं बल्कि भूमि जुटाव को राजनीतिक रूप से टिकाऊ बनाने का एक तरीका है।

प्रशासक की दृष्टि