ट्रंप ने ग्राहम प्रतिबंध अधिनियम पर हस्ताक्षर किए, खुद को भारत पर 100% तक टैरिफ लगाने की ताकत दी

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वाशिंगटन / नई दिल्ली — अमेरिकी राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रंप ने शुक्रवार को लिंडसे ओ. ग्राहम सैंक्शनिंग रशिया एंड ईरान एक्ट (Lindsey O. Graham Sanctioning Russia and Iran Act) पर हस्ताक्षर कर उसे कानून बना दिया, द इकोनॉमिक टाइम्स (The Economic Times) ने रिपोर्ट किया, जिससे राष्ट्रपति को रूसी तेल और गैस का बड़ी मात्रा में आयात करने वाले देशों पर 100% तक टैरिफ लगाने का अधिकार मिल गया। सीनेट द्वारा पिछले महीने पारित किए जाने के बाद, प्रतिनिधि सभा (House) ने पिछले बुधवार इसे 262-159 से मंजूरी दी थी। द हिंदू (The Hindu) के संपादकीय ने इस कानून को “एक नई और काफी अलग किस्म की वृद्धि (escalation)” बताया: पिछले साल का 50% टैरिफ एक कार्यकारी आदेश (Executive Order) पर टिका था, जिसे उसी तरह वापस लिया जा सकता था, जबकि कांग्रेस का यह अधिनियम “कानूनी स्थायित्व का एक ऊंचा दर्जा” रखता है, और श्री ट्रंप को दी जाने वाली किसी भी छूट (waiver) को कांग्रेस के सामने लिखित रूप से उचित ठहराना होगा। सीधे शब्दों में, छूट राष्ट्रपति का यह फैसला है कि किसी खास देश पर दंड लागू न किया जाए। नए टैरिफ 10% ‘जबरन श्रम’ (forced labour) टैरिफ और इस्पात व एल्युमिनियम पर 50% धारा 232 (Section 232) टैरिफ के ऊपर लगेंगे; अमेरिका भारत के माल निर्यात का करीब 20% लेता है, और टैरिफ लगाए जाने से पहले 30 दिन का समय है। ET की स्तंभकार सीमा सिरोही ने बताया कि छूट की कोई समय-सीमा नहीं है, जबकि कानून में पांच साल की समाप्ति-शर्त (sunset clause) है; 152 डेमोक्रेट्स ने इसके विरोध में मतदान किया। जुलाई में भारत के तेल आयात का 51% से अधिक हिस्सा रूस ने दिया (द हिंदू); द इकोनॉमिक टाइम्स ने अगस्त में भारत की खरीद 2.08 मिलियन बैरल प्रतिदिन बताई, जो 45% हिस्सेदारी है। एक वरिष्ठ अधिकारी ने ET को बताया कि “भारत को अमेरिकी विदेश नीति की असफलताओं का निशाना बनाना उल्टा असर करेगा”, और कहा कि लाल सागर (Red Sea) में हूती (Houthi) नाकेबंदी, होर्मुज नाकेबंदी के ऊपर, सऊदी कच्चे तेल की आपूर्ति भी रोक रही है। विदेश मंत्रालय (MEA) ने कहा कि भारत विविध स्रोतों के जरिये अपने 1.4 बिलियन लोगों की ऊर्जा सुरक्षा (energy security) के प्रति प्रतिबद्ध बना हुआ है। विदेश मंत्री एस. जयशंकर, जो 26 सितंबर को संयुक्त राष्ट्र महासभा (UN General Assembly) के 81वें सत्र को संबोधित करने वाले हैं, न्यूयॉर्क में यह मुद्दा उठा सकते हैं; वाणिज्य मंत्री पीयूष गोयल महीने के अंत में अमेरिका की यात्रा पर जाएंगे। कांग्रेस के आनंद शर्मा ने सरकार से व्यापार समझौते को रोकने का आग्रह किया, इस कदम को भेदभावपूर्ण बताया और कहा कि $4 बिलियन से अधिक मूल्य के रूसी यूरेनियम और उर्वरकों के अमेरिकी आयात को इस अधिनियम से बाहर रखा गया है। इंडियन एक्सप्रेस (Indian Express) के एक विचार-लेख (op-ed) ने पांच सबसे बड़े खरीदारों के रूप में चीन, भारत, स्लोवाकिया, हंगरी और अजरबैजान का नाम लिया; श्री शर्मा ने कहा कि नाटो (NATO) सदस्य तुर्की, हंगरी और स्लोवाकिया को छूट मिलेगी — अखबार इस बारे में असहमत हैं कि असल में किसे खतरा है।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. कार्यकारी आदेश और कांग्रेस का अधिनियम एक जैसे हथियार नहीं हैं. अमेरिकी संविधान के तहत, अनुच्छेद I (Article I) कांग्रेस को शुल्क लगाने की शक्ति देता है; राष्ट्रपति टैरिफ पर तभी कार्रवाई करते हैं जब कांग्रेस ने शक्तियां सौंपी हों, जैसे व्यापार विस्तार अधिनियम (Trade Expansion Act), 1962 की धारा 232 (राष्ट्रीय सुरक्षा) और व्यापार अधिनियम (Trade Act), 1974 की धारा 301 (अनुचित व्यापार प्रथाएं)। सौंपी गई आपातकालीन शक्तियों के तहत कार्यकारी आदेश से लगाया गया टैरिफ किसी दूसरे आदेश से वापस लिया जा सकता है और अदालती चुनौती के लिए खुला रहता है। किसी विशिष्ट कानून में दर्ज टैरिफ अधिकार को चुनौती देना और मोल-भाव में छोड़ना कहीं ज्यादा मुश्किल है, यही वजह है कि द हिंदू इसे एक गुणात्मक वृद्धि (qualitative escalation) बताता है।
2. द्वितीयक प्रतिबंध लक्ष्य को नहीं, खरीदार को दंडित करते हैं. प्राथमिक प्रतिबंध (primary sanctions) किसी देश के अपने नागरिकों को लक्ष्य राष्ट्र (target state) के साथ लेन-देन करने से रोकते हैं। द्वितीयक प्रतिबंध (secondary sanctions) उन तीसरे देशों को दंडित करते हैं जो उस लक्ष्य के साथ लेन-देन जारी रखते हैं — यहां, रूसी तेल और गैस के खरीदार। भारत को रूस से S-400 खरीद को लेकर अमेरिका के काउंटरिंग अमेरिकाज़ एडवर्सरीज़ थ्रू सैंक्शंस एक्ट (Countering America's Adversaries Through Sanctions Act), 2017 (CAATSA) के तहत इसी उपकरण का सामना करना पड़ा था। भारत का घोषित रुख है कि वह केवल संयुक्त राष्ट्र सुरक्षा परिषद (United Nations Security Council) द्वारा लगाए गए प्रतिबंधों को मान्यता देता है।
3. WTO का तर्क वास्तविक है लेकिन व्यवहार में कमजोर. गैट (GATT), 1994 का अनुच्छेद I सबसे-तरजीही-राष्ट्र व्यवहार (most-favoured-nation treatment) अनिवार्य करता है, यानी किसी एक सदस्य पर लगाया गया टैरिफ सभी पर लागू होना चाहिए। देश-विशिष्ट दंडात्मक टैरिफ इसके साथ सहज नहीं बैठते, और अनुच्छेद XXI केवल आवश्यक सुरक्षा हितों के लिए अपवाद देता है। WTO की अपीलीय निकाय (Appellate Body) दिसंबर 2019 से निष्क्रिय है क्योंकि अमेरिका ने नियुक्तियों को रोक रखा है, इसलिए भारत के पक्ष में दिया गया कोई पैनल फैसला ‘शून्य में’ अपील किया जा सकता है। यही कारण है कि भारत मुकदमेबाजी के बजाय बातचीत का रास्ता अपनाता है।
4. सामरिक स्वायत्तता एक सिद्धांत है, संधि नहीं. सामरिक स्वायत्तता (strategic autonomy) भारत का लंबे समय से चला आ रहा वह रुख है कि वह हर मुद्दे पर अलग-अलग साझेदार चुनेगा और ऐसे किसी गठबंधन में शामिल नहीं होगा जो उसके विकल्पों को सीमित करे — यह गुटनिरपेक्षता (non-alignment) की ही अगली कड़ी है। इसका कोई कानूनी रूप नहीं है; इसकी परीक्षा तभी होती है जब कोई साझेदार कीमत थोपता है। ऊर्जा सबसे कठिन परीक्षा है क्योंकि भारत अपनी कच्चे तेल की जरूरत का चार-पांचवें हिस्से से अधिक आयात करता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS2 सीधे ‘भारत के हितों पर विकसित देशों की नीतियों और राजनीति के प्रभाव’ के बारे में पूछता है. GS2 पाठ्यक्रम की यह पंक्ति ठीक ऐसी ही खबरों के लिए लिखी गई थी। UPSC ने 2018 में अमेरिकी प्रतिबंधों (CAATSA) और रूस से भारत की रक्षा खरीद के बारे में पूछा था, और 2019 में ईरान परमाणु समझौते से अमेरिका की वापसी के भारत के ऊर्जा और संपर्क (connectivity) हितों पर प्रभाव के बारे में पूछा था।
2. भारत-अमेरिका व्यापार संबंध अब मुख्य परीक्षा (Mains) का नियमित विषय बन गया है. GSP वापसी, टैरिफ और ‘पारस्परिक’ (reciprocal) व्यापार एजेंडे पर सवाल GS2 और GS3 दोनों में आ चुके हैं। जो उम्मीदवार यह समझा सके कि कोई कानून कार्यकारी आदेश से किस तरह अलग है, और WTO का रास्ता क्यों कमजोर है, वह शिकायतों की सूची गिनाने वाले उम्मीदवार से बेहतर उत्तर लिखेगा।

विश्लेषण

1. अधिनियम की असली ताकत 100% में नहीं, विवेकाधिकार (discretion) में है. ‘100% तक’ का मतलब है कि राष्ट्रपति कोई भी दर चुन सकते हैं, चाहे कम ही क्यों न हो, और पूरी तरह छूट भी दे सकते हैं। इससे यह कानून स्वचालित दंड के बजाय एक सौदेबाजी का हथियार (bargaining chip) बन जाता है: इसका मकसद व्यापार समझौते और तेल की खरीद पर रियायतें हासिल करना है, जैसा इंडियन एक्सप्रेस के विचार-लेख ने पहले ही अनुमान लगाया था। भारत के लिए इसका दोहरा असर है। इससे कम दर पर बातचीत की गुंजाइश बनती है, जैसा द हिंदू सुझाता है, लेकिन इसका यह भी मतलब है कि अगले पांच साल में हर टकराव बिंदु पर यह धमकी फिर उठाई जा सकती है। जो दंड तय हो उसकी कीमत लगाई जा सकती है; जो विवेकाधीन हो वह हर बातचीत पर मंडराता रहता है।
2. भारत का प्रभाव (leverage) 2025 की तुलना में अब कमजोर है. पिछले साल व्यापार वार्ता आगे बढ़ने के साथ 25% तेल दंड वापस ले लिया गया था, जिससे लगा कि भारत बाजार पहुंच के बदले राहत हासिल कर सकता है। इस बार होर्मुज और लाल सागर में हुई बाधाएं रूसी कच्चे तेल के विकल्पों को दुर्लभ और महंगा बना रही हैं, जबकि तेल की कीमत $100 प्रति बैरल से ऊपर है। सीमा सिरोही की बात साफ है: चीन पहले के दबाव से इसलिए बच निकला क्योंकि उसके पास दुर्लभ मृदा तत्वों (rare earths) पर नियंत्रण है जिनकी अमेरिका को जरूरत है, जबकि भारत के पास ऐसा कोई तुलनीय दबाव-बिंदु (chokepoint) नहीं है। भारत का प्रभाव उसके बाजार आकार और अमेरिका की इंडो-पैसिफिक (Indo-Pacific) रणनीति में उसकी भूमिका में निहित है, और दोनों धीरे-धीरे असर दिखाते हैं।
3. इतिहास बताता है कि भारत चाहे जो कहे, चुपचाप रूसी आयात घटा देगा. द हिंदू का संपादकीय दर्ज करता है कि भारत आमतौर पर खास देशों से तेल आयात घटाने के अमेरिकी दबाव का पालन करता रहा है, “सामरिक स्वायत्तता के मुखर दावों के बावजूद”। ईरान और वेनेजुएला (Venezuela) इसकी मिसालें हैं। इसलिए संभावित नतीजा अवज्ञा नहीं, बल्कि रूसी हिस्सेदारी में धीरे-धीरे कमी होगी, जिसे बाजार-प्रेरित विविधीकरण (market-driven diversification) का रूप दिया जाएगा — जो ठीक वही भाषा है जो विदेश मंत्रालय पहले ही अपना चुका है। इसके विपरीत तर्क यह है कि रूसी आपूर्ति का पैमाना, जो आयात के आधे से ऊपर है, घरेलू कीमत झटके के बिना जल्दी बदलने के लिए बहुत बड़ा है।
4. दोहरे मापदंड का आरोप राजनीतिक रूप से मजबूत है लेकिन कानूनी रूप से अप्रासंगिक. कांग्रेस का तर्क है कि अमेरिका खुद $4 बिलियन से अधिक मूल्य का रूसी यूरेनियम और उर्वरक खरीदता है और यूरोपीय खरीदारों को छूट देता है। यह असंगति (inconsistency) का एक वाजिब आरोप है, और घरेलू राजनीति में यह अच्छा असर डालता है। लेकिन द्वितीयक प्रतिबंध हमेशा से चुनिंदा रहे हैं; अमेरिका ही तय करता है कि किसे दंडित करना है। उपयोगी जवाब असंगति पर विरोध जताना नहीं, बल्कि उसका इस्तेमाल करना है: रूसी गैस ‘घटाने’ वाले देशों को दी गई छूट दिखाती है कि छूट की कीमत एक विश्वसनीय कमी-पथ (reduction path) है।
5. रिफाइनर जिस लागत से बचता है, उसका बोझ MSME निर्यातक उठाता है. सस्ता रूसी कच्चा तेल रिफाइनरों को और परोक्ष रूप से राजकोषीय (fiscal) व महंगाई की स्थिति को फायदा पहुंचाता है। इसके विपरीत, 100% टैरिफ का बोझ परिधान (garment), चमड़ा, रत्न-आभूषण (gems) और इंजीनियरिंग निर्यातकों पर पड़ेगा, जिनमें अधिकांश छोटी फर्में हैं, जो, जैसा द हिंदू बताता है, यह लागत खरीदारों के साथ साझा नहीं कर सकतीं। इसलिए यह समझौता भारत बनाम अमेरिका नहीं, बल्कि एक भारतीय तबके का दूसरे के मुकाबले है, और एक प्रशासक को इसे इसी तरह देखना चाहिए।

प्रशासक की दृष्टि