नेपाल ने बाढ़ के नुकसान को जलवायु न्याय का दावा बनाया, हानि और क्षति पर भारत के रुख की परीक्षा

ख़बर

काठमांडू और नई दिल्ली। 22 सितंबर को द इंडियन एक्सप्रेस में आईआईटी दिल्ली के स्कूल ऑफ़ पब्लिक पॉलिसी के एक प्रोफ़ेसर ने अपने लेख में तर्क दिया है कि नेपाल ने आपदाओं से निपटने की शर्तें बदल दी हैं और भारत को इसका जवाब देना होगा। लेखक याद दिलाते हैं कि दशकों से नेपाल में जब भी बादल फटे, भूस्खलन हुए या अचानक बाढ़ आई, भारत एक मित्र “प्रथम सहायक” (first responder) की भूमिका निभाता रहा। लेकिन हाल की विनाशकारी अचानक बाढ़ के बाद नेपाल का नेतृत्व “तदर्थ राहत के ढाँचे से जलवायु न्याय और वित्तीय दायित्व के ढाँचे” की ओर बढ़ गया है। काठमांडू ने संयुक्त राष्ट्र समर्थित हानि और क्षति कोष (Fund for Responding to Loss and Damage) से गुहार लगाई है। “हानि और क्षति” का अर्थ है जलवायु परिवर्तन से होने वाला वह नुकसान जिसे अब उत्सर्जन घटाकर या अनुकूलन करके टाला नहीं जा सकता, जैसे उजड़े घर और गई जानें। साथ ही नेपाल विकसित देशों से मुआवज़ा और रियायती जलवायु वित्त, यानी बाज़ार दर से सस्ते ऋण, की माँग कर रहा है। वह चीन और भारत समेत अपने पड़ोसियों पर भी तैयारी, आँकड़ों के आदान-प्रदान और आपदा-सहनशीलता (resilience) में सहयोग के लिए दबाव बना रहा है। नेपाल ने साफ़ किया है कि वह किसी एक देश से हर्जाना नहीं माँग रहा, पर लेखक के अनुसार पड़ोसियों से उसकी अपेक्षा में कोई संदेह नहीं है। प्रधानमंत्री बालेंद्र शाह 24 सितंबर को यह मामला संयुक्त राष्ट्र महासभा में उठाएँगे। लेख में हरित जलवायु कोष (Green Climate Fund) की 4.99 करोड़ डॉलर ($49.9 million) की उस परियोजना का ज़िक्र है, जो नेपाली समुदायों को हिमनद झील विस्फोट बाढ़ (GLOF) से बचाने के लिए थी और सात साल से अधिक समय तक कोष की प्रक्रिया में अटकी रही। GLOF वह अचानक बाढ़ है जो बर्फ़ या ढीले हिमनदी मलबे से बँधी झील के टूटने पर आती है। लेख के अनुसार नेपाल के सामने पुनर्निर्माण का खर्च उसके सकल घरेलू उत्पाद (GDP) का लगभग 10 प्रतिशत है। लेखक का तर्क है कि पर्वतीय और निचले प्रवाह वाले देश “साझा किंतु विभेदित उत्तरदायित्व” (Common But Differentiated Responsibilities) के सिद्धांत को स्थानीय स्तर पर लागू कर रहे हैं और ज़्यादा उत्सर्जन करने वाले पड़ोसियों की ओर इशारा कर रहे हैं। लेखक का सुझाव है कि भारत न कानूनी दायित्व स्वीकार करे और न निष्क्रिय सहायता तक सीमित रहे। इसके बजाय वह न्यू डेवलपमेंट बैंक, एशियाई अवसंरचना निवेश बैंक, बिम्सटेक (BIMSTEC) या एक “थर्ड पोल कॉम्पैक्ट” के ज़रिए दक्षिण एशियाई आपदा-सहनशीलता एवं बीमा सुविधा (South Asian Resilience and Insurance Facility) की अगुवाई करे। थर्ड पोल यानी हिमालय–तिब्बत का हिम-भंडार। यह सुविधा तब अपने-आप भुगतान करे जब उपग्रह पहले से तय जलवायु संकेतकों (triggers) को दर्ज करें, और इसके साथ GLOF निगरानी के साझा आँकड़े तथा एक खुली हिमालयी पूर्व-चेतावनी प्रणाली हो। द हिंदू और द इकोनॉमिक टाइम्स में आज नेपाल की अपील पर कोई खबर नहीं है, इसलिए यह विवरण एक्सप्रेस के लेख पर आधारित है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: जलवायु वित्त, UNFCCC और भारत की पड़ोस नीति।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. हानि और क्षति जलवायु कार्रवाई का तीसरा स्तंभ है, शमन और अनुकूलन के बाद. हानि और क्षति के लिए वारसा अंतरराष्ट्रीय तंत्र (Warsaw International Mechanism) 2013 में COP19 में स्थापित हुआ। पेरिस समझौते का अनुच्छेद 8 हानि और क्षति को टालने, कम करने और उसका समाधान करने के महत्व को मान्यता देता है, लेकिन समझौते को अंगीकार करने वाला निर्णय 1/CP.21 कहता है कि अनुच्छेद 8 किसी दायित्व या मुआवज़े का आधार नहीं बनता। 2022 में शर्म अल-शेख में COP27 ने एक समर्पित कोष सहित नई वित्तपोषण व्यवस्थाएँ बनाने का निर्णय लिया, और 2023 में दुबई में COP28 ने हानि और क्षति कोष को चालू किया, जिसका अंतरिम न्यासी (trustee) विश्व बैंक है। सैंटियागो नेटवर्क संवेदनशील देशों को तकनीकी सहायता देता है।
2. साझा किंतु विभेदित उत्तरदायित्व 1992 के अभिसमय में ही लिखा है. जलवायु परिवर्तन पर संयुक्त राष्ट्र फ्रेमवर्क अभिसमय (UNFCCC) का अनुच्छेद 3.1 पक्षकारों से कहता है कि वे समता के आधार पर और अपने साझा किंतु विभेदित उत्तरदायित्वों तथा संबंधित क्षमताओं (CBDR-RC) के अनुसार जलवायु प्रणाली की रक्षा करें। अभिसमय ने देशों को अनुलग्नक-I (औद्योगिक) और गैर-अनुलग्नक-I पक्षकारों में बाँटा; भारत और नेपाल दोनों गैर-अनुलग्नक-I हैं। पेरिस समझौते ने सिद्धांत को बनाए रखा, पर उसमें “भिन्न राष्ट्रीय परिस्थितियों के आलोक में” वाक्यांश जोड़ दिया, जिससे पुराना दो-खानों वाला विभाजन नरम पड़ गया। भारत लगातार CBDR के आधार पर कहता आया है कि वित्त के मामले में ऐतिहासिक उत्सर्जकों को आगे आना चाहिए।
3. हरित जलवायु कोष मुख्य बहुपक्षीय माध्यम है, जो मान्यता-प्राप्त संस्थाओं के ज़रिए काम करता है. हरित जलवायु कोष (Green Climate Fund) 2010 में कानकुन में COP16 में बना और इसका मुख्यालय दक्षिण कोरिया के सोंगदो में है। यह अभिसमय के वित्तीय तंत्र की एक संचालन इकाई है और विकासशील देशों में शमन और अनुकूलन, दोनों तरह की परियोजनाओं को धन देता है। पैसा मान्यता-प्राप्त संस्थाओं (accredited entities) के ज़रिए जाता है — यानी ऐसी राष्ट्रीय या अंतरराष्ट्रीय संस्थाएँ जो कोष के वित्तीय-विश्वास संबंधी मानकों पर खरी उतरती हैं — और परियोजना-चक्र लंबा होने का एक कारण यही है। क्योटो प्रोटोकॉल के तहत बना अनुकूलन कोष (Adaptation Fund) एक अलग और छोटा माध्यम है।
4. हिंदू कुश हिमालय तीसरा ध्रुव है और GLOF इसका सबसे बड़ा ख़तरा. ध्रुवीय क्षेत्रों के बाहर बर्फ़ का सबसे बड़ा भंडार हिंदू कुश हिमालय में है और यह गंगा, सिंधु और ब्रह्मपुत्र जैसी नदियों को पानी देता है। काठमांडू में मुख्यालय वाले अंतर-सरकारी निकाय, अंतरराष्ट्रीय एकीकृत पर्वतीय विकास केंद्र (ICIMOD), के आठ क्षेत्रीय सदस्य देश हैं, जिनमें भारत, नेपाल और चीन शामिल हैं। भारत के राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन प्राधिकरण ने 2020 में हिमनद झील विस्फोट बाढ़ के प्रबंधन पर दिशानिर्देश जारी किए। अक्टूबर 2023 में सिक्किम की दक्षिण ल्होनक झील के फटने से तीस्ता-III बाँध टूट गया, जिससे साफ़ हुआ कि यह ख़तरा नेपाल जितना ही भारत का भी है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. पाठ्यक्रम पर्यावरण, आपदा प्रबंधन और पड़ोस को एक साथ जोड़ता है. GS3 में संरक्षण, पर्यावरण क्षरण और आपदा प्रबंधन हैं; GS2 में भारत और उसका पड़ोस। कोई पड़ोसी जलवायु दावा करे तो भारत कैसे जवाब दे, यह प्रश्न दोनों प्रश्नपत्रों को छूता है। परीक्षक उन उत्तरों को अंक देते हैं जो कूटनीतिक और पर्यावरणीय तर्क को अलग-अलग अनुच्छेदों में बाँटने के बजाय एक साथ साधते हैं।
2. प्रारंभिक परीक्षा जलवायु वित्त के ढाँचे को परखती है. आयोग हरित जलवायु कोष पर सीधा प्रश्न पूछ चुका है, और COP के परिणाम अक्सर कथन-आधारित प्रश्नों में आते हैं। संभावित निशाने हैं: किस COP ने कौन-सा कोष बनाया, उसकी मेज़बानी या न्यास किसके पास है, क्या अनुच्छेद 8 दायित्व बनाता है, और CBDR-RC का पूरा रूप क्या है। वर्तमान वित्तीय वादों के आँकड़े बदलते रहते हैं; संस्थागत तथ्य नहीं बदलते।
3. मुख्य परीक्षा ‘क्या तय हुआ’ से आगे बढ़कर ‘भारत क्या करे’ पूछने लगी है. जलवायु सम्मेलनों पर हाल के मुख्य परीक्षा प्रश्नों में परिणामों की सूची नहीं, बल्कि उनका और भारत के रुख का मूल्यांकन माँगा गया है। नेपाल का मामला भारत की दोहरी पहचान की ठोस परीक्षा है — बॉन में वह जलवायु-पीड़ित विकासशील देश है, पर काठमांडू की नज़र में एक बड़ा और अधिक संपन्न उत्सर्जक।

विश्लेषण

1. नेपाल ने भारत का ही तर्क उधार लेकर भारत की ओर मोड़ दिया है. भारत तीन दशकों से अमीर दुनिया से कहता आया है कि जिसने ज़्यादा उत्सर्जन किया, वह ज़्यादा भुगतान करे। नेपाल की अपील यही तर्क सीढ़ी के एक पायदान नीचे लागू करती है: नेपाल जैसे आकार के पर्वतीय देश के लिए भारत और चीन पड़ोस के बड़े उत्सर्जक हैं। यह सधा हुआ वाक्य कि नेपाल किसी एक देश से हर्जाना नहीं माँग रहा, इस तर्क को नकारना कठिन बना देता है, क्योंकि इससे कानूनी दावा सहयोग के अनुरोध में बदल जाता है। भारत इस तर्क को खारिज करे तो उसी दलील को कमज़ोर करेगा जो वह हर COP में रखता है।
2. दायित्व की नज़ीर बनने का डर वास्तविक है, पर संधि का पाठ इसका जवाब पहले ही दे चुका है. लेखक ठीक कहते हैं कि खुले तौर पर “जलवायु हर्जाना” चुकाने से भारत दूसरी जगहों पर भी ऐसे दावों के घेरे में आ सकता है। लेकिन पेरिस निर्णय पहले ही कह चुका है कि अनुच्छेद 8 दायित्व या मुआवज़े का कोई आधार नहीं बनाता, और हानि और क्षति कोष इसी आधार पर बनाया गया। इसलिए भारत दोष स्वीकार किए बिना क्षेत्रीय आपदा-सहनशीलता में योगदान दे सकता है, ठीक वैसे ही जैसे विकसित देश कानूनी दायित्व माने बिना कोष में योगदान देते हैं। असली ख़तरा पैसे में नहीं, शब्दावली में है; इसीलिए दोष-आधारित शब्दों से बचने का प्रस्ताव सही है।
3. वैश्विक जलवायु वित्त की विफलता उसका आकार नहीं, उसकी रफ़्तार है. 4.99 करोड़ डॉलर की GLOF परियोजना का सात साल इंतज़ार करना कुल वादों के किसी भी आँकड़े से बड़ा आरोप-पत्र है। प्राचलिक बीमा (parametric insurance) — जो नुकसान के आकलन के बाद नहीं, बल्कि वर्षा या झील के आयतन जैसे किसी मापे गए संकेतक के तय सीमा पार करते ही भुगतान करता है — ठीक इसी समस्या के लिए बना है, और कैरेबियन कैटास्ट्रॉफ़ी रिस्क इंश्योरेंस फ़ैसिलिटी जैसे क्षेत्रीय पूल 2007 से इसी मॉडल पर चल रहे हैं। ईमानदार प्रतिपक्ष आधार-जोखिम (basis risk) है: हो सकता है कि कोई गाँव तबाह हो जाए और संकेतक सक्रिय ही न हो, या नुकसान मामूली हो और भुगतान हो जाए। दक्षिण एशिया की किसी सुविधा को भरोसा जीतने के लिए संकेतकों की सावधान रूपरेखा और भारतीय उपग्रह आँकड़ों की ज़रूरत होगी।
4. आँकड़े साझा करना सबसे कठिन माँग है, क्योंकि नदियों को सुरक्षा का विषय माना जाता है. भारत साझा नदियों के जल-विज्ञान संबंधी आँकड़ों को ऐतिहासिक रूप से सतर्कता से संभालता आया है, और चीन ब्रह्मपुत्र के बाढ़-मौसम के आँकड़े केवल विशेष व्यवस्थाओं के तहत देता है। लेखक के सुझाव के मुताबिक नेपाल के साथ GLOF निगरानी आँकड़ों का साझा स्वामित्व तभी संभव है जब भारत पूर्व-चेतावनी को सामरिक संपत्ति नहीं, बल्कि सार्वजनिक हित की वस्तु माने। यह बदलाव चीन से ऊपरी प्रवाह के आँकड़े माँगने में भी भारत का पक्ष मज़बूत करेगा, क्योंकि जो चीज़ हम काठमांडू को नहीं देते, वही बीजिंग से माँगना कठिन है।
5. क्षेत्रीय सुविधा नेपाल जितना ही भारत का भी बीमा करेगी. 2023 का सिक्किम हादसा और उत्तराखंड तथा हिमाचल में बार-बार की हिमालयी आपदाएँ दिखाती हैं कि भारतीय राज्य भी उन्हीं ख़तरों से घिरे हैं। उपग्रह संकेतकों पर जल्दी भुगतान करने वाला पूल भारत के सालाना आपदा-खर्च को भी स्थिर करेगा, जिसे लेखक एक लाभ के रूप में गिनाते हैं। इस नज़रिए से भारत दबाव में झुका दानदाता नहीं, बल्कि अपनी रक्षा करता एक सदस्य होगा, जो देश के भीतर राजनीतिक रूप से आसान है और बाहर अधिक विश्वसनीय। टालमटोल भरे जवाब की भू-राजनीतिक कीमत भी वास्तविक है: लेख बताता है कि चीन हिमालय में अपनी जलवायु पहुँच बढ़ा रहा है।

प्रशासक की दृष्टि