होर्मुज़ बंद, बाब-अल-मंदेब हाथ से निकला; द हिंदू के लेख में मलक्का–सिंगापुर जैसे सहयोग तंत्र का सुझाव

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फारस की खाड़ी और लाल सागर। द इकोनॉमिक टाइम्स का संपादकीय “ऑयल्स सी लेन्स गेट टफर टु नेविगेट” (Oil’s Sea Lanes Get Tougher to Navigate) कहता है कि यमन के हूती बाब-अल-मंदेब जलडमरूमध्य — यमन और हॉर्न ऑफ अफ्रीका के बीच लाल सागर का संकरा मुहाना — पर अपना नियंत्रण कस रहे हैं, जबकि होर्मुज़ जलडमरूमध्य की ईरानी नाकेबंदी जारी है; इस तरह पश्चिम एशिया के तेल तक पहुंचने के दोनों रास्ते, फारस की खाड़ी से और लाल सागर से, अवरुद्ध हो गए हैं। जलडमरूमध्य (strait) दो बड़े जल निकायों को जोड़ने वाला संकरा प्राकृतिक समुद्री मार्ग है; जब इसे बंद करने से जहाजों को कहीं लंबे रास्ते अपनाने पड़ें, तो यह अवरोध बिंदु (chokepoint) बन जाता है। ET के अनुसार भारत अपना लगभग चार-पांचवां तेल रूस और पश्चिम एशिया से खरीदता है। इराक, सऊदी अरब और UAE फारस की खाड़ी के रास्ते भारत को तेल भेजते हैं, जबकि रूसी खेपें लाल सागर से आती हैं, जिसे हूती रोक नहीं रहे। लाल सागर से बचने वाले एशिया-जाने वाले टैंकरों को अफ्रीका का चक्कर लगाना पड़ता है, जिसमें चार सप्ताह अतिरिक्त लगते हैं। ET के एक लेख में अतीश टंखा लिखते हैं कि 28 फरवरी को युद्ध शुरू होने से पहले होर्मुज़ से प्रतिदिन लगभग 2 करोड़ बैरल (20 million bpd) तेल गुजरता था, और बंदी के बाद मुश्किल से 20 लाख बैरल प्रतिदिन निकल पा रहा था; उनके अनुसार हाल में जो थोड़ा-सा कच्चा तेल निकला, उसने टोल चुकाया, और हूतियों ने सऊदी रिफाइनरियों पर बमबारी की है तथा सऊदी अरब की पूर्व-पश्चिम पाइपलाइन, जिसे पेट्रोलाइन (Petroline) कहा जाता है, को ठप कर दिया है। द इंडियन एक्सप्रेस ने दुबई से रॉयटर्स के हवाले से बताया कि बाब-अल-मंदेब गंवाने के बाद यमन की सरकारी सेनाएं रक्षात्मक मुद्रा में हैं। द हिंदू में एम. कल्याणरमन मलक्का और सिंगापुर जलडमरूमध्य को एक मॉडल के रूप में पेश करते हैं। 1971 में मलेशिया, इंडोनेशिया और सिंगापुर ने मिलकर इस धारणा को चुनौती दी थी कि ये जलडमरूमध्य ‘अंतरराष्ट्रीय’ हैं; इंडोनेशिया और मलेशिया ने जब 12 समुद्री मील के प्रादेशिक समुद्र का दावा किया, तो दोनों क्षेत्र बीच में आकर मिल गए। तब ब्रिटेन ने ‘पारगमन मार्ग’ (transit passage) की अवधारणा रखी — “निरंतर और शीघ्र” (continuous and expeditious) गुजरने का अधिकार, जो युद्धपोतों पर भी लागू होता है — और 2007 में तीनों तटवर्ती देशों ने एक सहयोग तंत्र (Cooperative Mechanism) बनाया, जिसमें स्वैच्छिक योगदान से चलने वाला नौवहन सहायता कोष (Aids to Navigation Fund) है; ये योगदान “टोल के बराबर नहीं हैं”। ईरान ने समुद्री विधि पर संयुक्त राष्ट्र अभिसमय (UNCLOS) का अनुसमर्थन नहीं किया है, और 1993 में उसने एक कानून पारित किया जिसके तहत विदेशी युद्धपोतों को उसकी अनुमति लेनी होती है। ईरान और ओमान होर्मुज़ को फिर से खोलने के एक ढांचे पर कथित रूप से सहमत हुए हैं, पर जलडमरूमध्य अभी खुला नहीं है और अमेरिका ने इस व्यवस्था को स्वीकार नहीं किया है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2, अन्य देशों की नीतियों का भारत के हितों पर प्रभाव; और सामान्य अध्ययन-3, ऊर्जा सुरक्षा।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. UNCLOS गुजरने के अधिकारों की एक सीढ़ी बनाता है, और जलडमरूमध्य वाली व्यवस्था सबसे मजबूत है. समुद्री विधि पर संयुक्त राष्ट्र अभिसमय (UN Convention on the Law of the Sea), जो 1982 में अपनाया गया और 1994 से लागू है, अनुच्छेद 3 के तहत तटीय राज्य को 12 समुद्री मील तक प्रादेशिक समुद्र का दावा करने देता है। प्रादेशिक समुद्र में विदेशी जहाजों को केवल निर्दोष मार्ग (innocent passage) का अधिकार है, जो तटीय राज्य की शांति, सुव्यवस्था या सुरक्षा के प्रतिकूल नहीं होना चाहिए, और अनुच्छेद 25(3) तटीय राज्य को सुरक्षा कारणों से निर्दिष्ट क्षेत्रों में इसे अस्थायी रूप से निलंबित करने की अनुमति देता है। अनुच्छेद 20 के तहत निर्दोष मार्ग पर पनडुब्बियों को सतह पर चलना और अपना ध्वज दिखाना होता है। अंतरराष्ट्रीय नौवहन के लिए प्रयुक्त जलडमरूमध्यों में भाग III (अनुच्छेद 37 से 44) पारगमन मार्ग का अधिकार देता है, जो युद्धपोतों और पनडुब्बियों सहित जहाजों और विमानों पर लागू होता है, और अनुच्छेद 44 कहता है कि इसे निलंबित नहीं किया जा सकता। भारत ने 1995 में UNCLOS का अनुसमर्थन किया।
2. मलक्का मॉडल का कानूनी आधार UNCLOS का अनुच्छेद 43 है. अनुच्छेद 43 कहता है कि उपयोगकर्ता राज्यों और जलडमरूमध्य से लगे राज्यों को नौवहन व सुरक्षा सहायक साधनों की स्थापना और रखरखाव तथा जहाजों से होने वाले प्रदूषण की रोकथाम के लिए समझौते के जरिए सहयोग करना चाहिए। मलक्का और सिंगापुर जलडमरूमध्य में 2007 का सहयोग तंत्र इस अनुच्छेद को व्यवहार में उतारने वाली पहली व्यवस्था थी, जिसमें एक सहयोग मंच (Cooperation Forum), एक परियोजना समन्वय समिति (Project Coordination Committee) और एक नौवहन सहायता कोष है। इसकी रचना का मूल सिद्धांत यह है कि तटवर्ती राज्य अपनी संप्रभुता बनाए रखें और गुजरने का शुल्क न लें, जबकि उपयोगकर्ता सुरक्षा की लागत साझा करें। इससे अलग, अनुच्छेद 26 प्रादेशिक समुद्र में विदेशी जहाजों पर केवल दी गई विशिष्ट सेवाओं के लिए शुल्क की अनुमति देता है, मात्र गुजरने के लिए नहीं।
3. पश्चिम एशिया के तेल के दोनों निकास द्वारों पर दो अवरोध बिंदु हैं. होर्मुज़ जलडमरूमध्य ईरान और ओमान के मुसंदम प्रायद्वीप के बीच स्थित है और फारस की खाड़ी को ओमान की खाड़ी तथा अरब सागर से जोड़ता है। बाब-अल-मंदेब अरब की ओर यमन और अफ्रीका की ओर जिबूती व इरिट्रिया के बीच स्थित है, और लाल सागर को अदन की खाड़ी से जोड़ता है; स्वेज नहर के साथ मिलकर यह हिंद महासागर और यूरोप के बीच सबसे छोटा मार्ग बनाता है। मलक्का जलडमरूमध्य मलय प्रायद्वीप और इंडोनेशिया के सुमात्रा द्वीप के बीच स्थित है और अंडमान सागर को सिंगापुर जलडमरूमध्य तथा दक्षिण चीन सागर से जोड़ता है। इंडोनेशिया जैसे द्वीपसमूही राज्यों (archipelagic states) के लिए UNCLOS के भाग IV में एक अलग व्यवस्था है — द्वीपसमूही समुद्री मार्ग पारगमन (archipelagic sea lanes passage)।
4. आपूर्ति के झटके से बचाव के भारत के साधन अपनी बनावट से ही सीमित हैं. भारत के सामरिक पेट्रोलियम भंडार पेट्रोलियम और प्राकृतिक गैस मंत्रालय के अधीन विशेष प्रयोजन वाहन (SPV) इंडियन स्ट्रैटेजिक पेट्रोलियम रिज़र्व्स लिमिटेड ने विशाखापत्तनम, मंगलुरु और पादुर में भूमिगत चट्टानी गुफाओं में बनाए हैं, जिनकी संयुक्त क्षमता 53.3 लाख टन (5.33 million tonnes) है। ये देश की खपत के कुछ ही दिनों के बराबर हैं, इसलिए भारत का असली बचाव आपूर्तिकर्ताओं और मार्गों का विविधीकरण है। भारतीय नौसेना 2019 से ऑपरेशन संकल्प चला रही है, जिसके तहत खाड़ी क्षेत्र में भारतीय ध्वज वाले व्यापारिक जहाजों को सुरक्षा दी जाती है, और गुरुग्राम स्थित सूचना संलयन केंद्र–हिंद महासागर क्षेत्र (IFC-IOR) साझेदार नौसेनाओं के साथ समुद्री यातायात की जानकारी साझा करता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. अवरोध बिंदु और समुद्री विधि प्रारंभिक परीक्षा में बार-बार आते हैं. UPSC ने जलडमरूमध्यों और उनसे जुड़ने वाले जल निकायों पर मानचित्र-आधारित प्रश्न बार-बार पूछे हैं, और समुद्री क्षेत्रों — प्रादेशिक समुद्र, सन्निहित क्षेत्र, अनन्य आर्थिक क्षेत्र — पर भी। निर्दोष मार्ग और पारगमन मार्ग का अंतर, और यह कि युद्धपोत किस व्यवस्था के दायरे में आते हैं, ठीक उसी तरह का वैचारिक कथन है जिसे परीक्षक परखना पसंद करते हैं।
2. मुख्य परीक्षा ऊर्जा सुरक्षा और भारत के सामरिक क्षेत्र के रूप में हिंद महासागर पर प्रश्न पूछती है. सामान्य अध्ययन-2 के पाठ्यक्रम में “विकसित तथा विकासशील देशों की नीतियों व राजनीति का भारत के हितों पर प्रभाव” और प्रवासी भारतीय शामिल हैं, और सामान्य अध्ययन-3 में ऊर्जा सहित बुनियादी ढांचा तथा सीमावर्ती क्षेत्रों और समुद्र में सुरक्षा चुनौतियां आती हैं। पश्चिम एशिया की अस्थिरता, समुद्री संचार मार्गों की सुरक्षा और भारत की समुद्री कूटनीति पर कई वर्षों में प्रश्न आए हैं, और मौजूदा संकट इन सबके लिए एक जीवंत उदाहरण देता है।
3. पहले तेल को कीमत की खबर माना गया; यह मार्गों की खबर है. रूसी तेल के खरीदारों के विरुद्ध अमेरिकी टैरिफ कानून पर 21 सितंबर को चर्चा हो चुकी है, इसलिए उसे यहां दोहराया नहीं गया है। नया घटनाक्रम पश्चिम एशिया के दोनों निकास द्वारों का एक साथ बंद होना और होर्मुज़ के लिए एक ठोस कानूनी प्रस्ताव है। जो उत्तर कीमत से मार्ग और मार्ग से कानून तक जाता है, वह गहराई दिखाता है।

विश्लेषण

1. मलक्का की तुलना तकनीकी रूप से सटीक है, पर राजनीतिक रूप से उलटी. कल्याणरमन सही हैं कि भूगोल मेल खाता है: दोनों ही जगह दो प्रादेशिक समुद्र बीच में मिल जाते हैं और खुले समुद्र का कोई गलियारा नहीं बचता। लेकिन मलक्का का सौदा तब हुआ था जब UNCLOS पर खुद बातचीत चल रही थी, और इंडोनेशिया पारगमन मार्ग को स्वीकार करने के बदले अपने द्वीपसमूही जल की मान्यता हासिल कर सकता था। आज ईरान के सामने ऐसा कोई सौदा नहीं है, क्योंकि संधि पहले ही लिखी जा चुकी है। इससे भी बुनियादी बात यह है कि मलक्का के तटवर्ती देशों की चिंता जहाजों के फंसने और तेल रिसाव की थी; ईरान की चिंता हमले की है। प्रकाशस्तंभों और जलसर्वेक्षण के लिए बना कोष पहली चिंता का जवाब है, दूसरी का नहीं। यह मॉडल समझौते की मशीनरी तो दे सकता है, पर उसका राजनीतिक मर्म नहीं।
2. असली विवाद टोल का है, और मलक्का मॉडल बना ही इससे बचने के लिए है. टंखा बताते हैं कि हाल में होर्मुज़ से जो थोड़ा-सा कच्चा तेल निकला, वह टोल चुकाकर निकला। टोल गुजरने के अधिकार को अनुमति में बदल देता है, और पारगमन मार्ग की अवधारणा ठीक इसी को रोकने के लिए गढ़ी गई थी; UNCLOS का अनुच्छेद 26 केवल दी गई सेवाओं के लिए शुल्क की अनुमति देता है, गुजरने के लिए नहीं। मलक्का कोष इन दोनों विचारों को अलग करके यह समस्या सुलझाता है: उपयोगकर्ता सुरक्षा सेवाओं के लिए स्वेच्छा से भुगतान करते हैं, और गुजरने के अधिकार के लिए कोई भुगतान नहीं करता। ईरान को ऐसी ही किसी समिति में जगह देने से उसे औपचारिक भूमिका और कुछ वैधता मिल जाएगी, और उपयोगकर्ता राज्यों को टोल चुकाने का अपमान भी नहीं झेलना पड़ेगा। विपरीत मत गंभीर है: बलपूर्वक जलडमरूमध्य बंद करने वाले राज्य को उसके प्रबंधन में भूमिका देकर पुरस्कृत करना दूसरी जगहों पर भी यही तरीका अपनाने को प्रोत्साहित कर सकता है।
3. ईरान और अमेरिका दोनों UNCLOS से बाहर हैं, जिससे ठीक उसी जलडमरूमध्य पर कानून कमजोर पड़ता है जहां उसकी सबसे ज्यादा जरूरत है. ईरान ने UNCLOS पर हस्ताक्षर तो किए हैं, पर अनुसमर्थन नहीं किया, और उसका तर्क है कि पारगमन मार्ग एक संधि-अधिकार है जो केवल पक्षकारों को मिलता है; इसी कारण उसका 1993 का कानून युद्धपोतों से अनुमति मांगता है। अमेरिका भी UNCLOS में शामिल नहीं हुआ है, पर वह पारगमन मार्ग को सब पर बाध्यकारी प्रथागत अंतरराष्ट्रीय विधि मानता है। इस तरह होर्मुज़ के दोनों मुख्य विरोधी अपनी सुविधा से कानून का हवाला देते हैं। 1995 से पक्षकार भारत के लिए सिद्धांतनिष्ठ रुख वही है जो वह दक्षिण चीन सागर में अपनाता है: UNCLOS के तहत सबके लिए नौवहन की स्वतंत्रता। इस बिंदु पर सुसंगत रहना एक कूटनीतिक पूंजी है, जिसे भारत को तेल की अल्पकालिक खेपों के सौदों पर खर्च नहीं करना चाहिए।
4. भारत दोनों मार्गों पर और आयात-निर्यात दोनों मोर्चों पर असुरक्षित है. ET संपादकीय का सबसे धारदार तर्क यह है कि इस व्यवधान की मार भारत पर ज्यादातर देशों से अधिक पड़ती है, क्योंकि उसका लगभग सारा कच्चा तेल आयात और परिष्कृत उत्पादों का निर्यात समुद्र के रास्ते होता है। खाड़ी का कच्चा तेल होर्मुज़ से आता है; यूरोप को परिष्कृत उत्पादों का निर्यात, जो यूरोपीय संघ द्वारा रूसी कच्चे तेल से बने उत्पादों पर प्रतिबंध के बाद फिर बढ़ा था, लाल सागर से जाता है। रूसी कच्चा तेल, जो स्वाभाविक विकल्प है, अमेरिकी टैरिफ की धमकी का सामना कर रहा है। इसलिए भारत का विविधीकरण आपूर्तिकर्ताओं का हुआ है, मार्गों का नहीं, और मौजूदा संकट दिखाता है कि दूसरा भी पहले जितना ही महत्वपूर्ण है। 53.3 लाख टन का भंडार महीनों का नहीं, कुछ दिनों का ही सहारा देता है।
5. भारत उपयोगकर्ता राज्यों को एक मंच पर ला सकता है, पर उनका गारंटर नहीं बन सकता. भारत दोनों जलडमरूमध्यों के सबसे बड़े उपयोगकर्ताओं में से है, चाबहार के जरिए ईरान से और ओमान से उसके कामकाजी संबंध हैं, और वह 2019 से अपने व्यापारिक जहाजों को सुरक्षा दे रहा है। इससे उसे अनुच्छेद 43 के मॉडल पर होर्मुज़ के लिए उपयोगकर्ता राज्यों के सहयोग तंत्र की वकालत करने का आधार मिलता है, कतर के साथ, जिसके बारे में द हिंदू का लेख कहता है कि वह यह विचार पहले ही रख चुका है। भारत यह नहीं कर सकता कि अमेरिका से वह व्यवस्था मनवा ले जिसे वह ठुकरा चुका है, या ईरान से उसकी सुरक्षा मांगें छुड़वा दे। यथार्थवादी भूमिका यह है कि इस विचार को जीवित और तैयार रखा जाए, उस दिन के लिए जब युद्धविराम इसे उपयोगी बना दे।

प्रशासक की दृष्टि