केंद्र का प्रस्ताव: अनुच्छेद 371K के ज़रिए लद्दाख को विधायी और वित्तीय शक्तियों वाला प्रत्यक्ष निर्वाचित निकाय

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नई दिल्ली / लेह। द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार केंद्र ने संविधान में एक नया उपबंध, अनुच्छेद 371K, जोड़ने का प्रस्ताव रखा है, ताकि बिना विधानमंडल वाले संघ राज्यक्षेत्र लद्दाख को विशेष संवैधानिक सुरक्षा उपाय मिल सकें। यह प्रस्ताव गृह मंत्रालय और लेह तथा कारगिल ज़िलों का प्रतिनिधित्व करने वाले एपेक्स बॉडी, लेह (ABL) और कारगिल डेमोक्रेटिक अलायंस (KDA) के प्रतिनिधियों के बीच बनी “सैद्धांतिक सहमति” के बाद आया है। सहमति यह है कि संघ राज्यक्षेत्र के स्तर पर एक प्रत्यक्ष निर्वाचित निकाय बने, जिसके पास विधायी, कार्यपालिका, बजट, नियोजन और वित्तीय शक्तियाँ हों। गृह मंत्रालय के अनुसार इस निकाय के पास भूमि, संस्कृति और भाषा, वन, पर्यावरण और प्राकृतिक संसाधनों पर, तथा अनुच्छेद 240 के अंतर्गत संघ राज्यक्षेत्र के लिए आरक्षित अन्य विषयों पर विधायी शक्तियाँ होंगी; अनुच्छेद 240 राष्ट्रपति को कुछ संघ राज्यक्षेत्रों के लिए विनियम बनाने की शक्ति देता है। अख़बार के व्याख्यात्मक लेख में बताया गया है कि लद्दाख के नेता कानून-व्यवस्था पर भी नियंत्रण चाहते हैं। यह अनुच्छेद 371H का ठीक उलटा है, जिसके अंतर्गत अरुणाचल प्रदेश के राज्यपाल पर कानून-व्यवस्था का विशेष उत्तरदायित्व है। लद्दाख जिस भूमि-संरक्षण की माँग कर रहा है, वह अनुच्छेद 371A (नागालैंड) और 371G (मिज़ोरम) से मिलता है, जिनके अंतर्गत भूमि और रूढ़िगत प्रथाओं पर संसद के कुछ कानून तब तक लागू नहीं होते जब तक राज्य विधानसभा सहमति न दे। 1950 के मूल अनुच्छेद 371 ने भाग ख राज्यों (Part B States), यानी पूर्व रियासतों, की सरकारों को दस वर्ष के लिए राष्ट्रपति के सामान्य नियंत्रण में रखा था। 1956 के सातवें संशोधन और राज्य पुनर्गठन अधिनियम ने यह वर्गीकरण समाप्त कर दिया, और संसद ने इस अनुच्छेद की जगह महाराष्ट्र और गुजरात, विशेषकर विदर्भ, मराठवाड़ा, सौराष्ट्र और कच्छ के लिए नया अनुच्छेद रखा। बाद में और खंड जुड़े: 1960 के 16-सूत्री समझौते के बाद नागालैंड के लिए 371A, असम के लिए 371B (22वाँ संशोधन, 1969), मणिपुर के पहाड़ी क्षेत्रों के लिए 371C, 1973 के छह-सूत्री फ़ॉर्मूले के बाद आंध्र प्रदेश के लिए 371D, 1975 में सिक्किम के लिए 371F, 1986 के मिज़ो शांति समझौते के बाद मिज़ोरम के लिए 371G, अरुणाचल प्रदेश के लिए 371H, गोवा के लिए 371I और हैदराबाद-कर्नाटक क्षेत्र के लिए 371J (2012)। अख़बार का तर्क है कि 371K की शक्ति उसके पाठ पर निर्भर करेगी। यदि यह केवल एक निर्वाचित निकाय बनाकर विषयों की सूची दे देता है, तो निराशा हो सकती है, जैसा मणिपुर की पहाड़ी जनजातियाँ 371C के बारे में कहती हैं। यदि यह निकाय को भूमि, संसाधनों, भर्ती और प्रशासन पर नियंत्रण देता है, और कानून-व्यवस्था तथा नौकरशाही को निर्वाचित कार्यपालिका के अधीन रखता है, तो लद्दाख के शासन-प्रमुख जम्मू-कश्मीर के मुख्यमंत्री से भी अधिक शक्तिशाली होंगे। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: संघवाद और क्षेत्रों के लिए विशेष उपबंध।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 371 एक दर्जा नहीं, बल्कि ज़रूरत के अनुसार गढ़ी गई व्यवस्थाओं का परिवार है. संविधान का भाग XXI, जिसका शीर्षक “अस्थायी, संक्रमणकालीन और विशेष उपबंध” है, अनुच्छेद 371 से 371J तक समेटे हुए है। अनुच्छेद 371(2) राष्ट्रपति को यह शक्ति देता है कि वह महाराष्ट्र या गुजरात के राज्यपाल को अलग विकास बोर्डों के लिए विशेष उत्तरदायित्व सौंपे। अनुच्छेद 371A और 371G कहते हैं कि धार्मिक या सामाजिक प्रथाओं, रूढ़िजन्य विधि, रूढ़िजन्य विधि के अनुसार दीवानी और फ़ौजदारी न्याय प्रशासन, या भूमि के स्वामित्व और अंतरण से जुड़ा संसद का कोई अधिनियम नागालैंड या मिज़ोरम पर तब तक लागू नहीं होगा जब तक राज्य विधानसभा संकल्प द्वारा ऐसा तय न करे। अनुच्छेद 371D आंध्र प्रदेश और तेलंगाना में लोक नियोजन और शिक्षा में समान अवसरों की व्यवस्था करता है, और अनुच्छेद 371J विकास बोर्ड तथा स्थानीय आरक्षण के माध्यम से हैदराबाद-कर्नाटक क्षेत्र के लिए यही करता है।
2. संघ राज्यक्षेत्रों का प्रशासन राष्ट्रपति करते हैं; विधानमंडल वहीं हैं जहाँ संसद ने बनाए. अनुच्छेद 239 के अंतर्गत हर संघ राज्यक्षेत्र का प्रशासन राष्ट्रपति एक प्रशासक के माध्यम से करते हैं। अनुच्छेद 239A संसद को पुदुचेरी के लिए विधानमंडल और मंत्रिपरिषद बनाने की शक्ति देता है, और जम्मू-कश्मीर पुनर्गठन अधिनियम, 2019 ने इसे जम्मू-कश्मीर संघ राज्यक्षेत्र पर लागू किया। 69वें संशोधन, 1991 द्वारा जोड़ा गया अनुच्छेद 239AA दिल्ली को विधानसभा देता है, पर पुलिस, लोक व्यवस्था और भूमि उसकी शक्ति से बाहर रखे गए हैं। अनुच्छेद 240 राष्ट्रपति को कुछ संघ राज्यक्षेत्रों की शांति, प्रगति और सुशासन के लिए विनियम बनाने देता है, और ऐसे विनियमों का बल संसद के अधिनियम के बराबर होता है।
3. जनजातीय स्वायत्तता का दूसरा मॉडल छठी अनुसूची है. अनुच्छेद 244(2) और 275(1) के अंतर्गत छठी अनुसूची असम, मेघालय, त्रिपुरा और मिज़ोरम के जनजातीय क्षेत्रों का शासन स्वायत्त ज़िला परिषदों (Autonomous District Councils) के माध्यम से चलाती है। हर परिषद में अधिकतम 30 सदस्य होते हैं, जिनमें चार से अधिक राज्यपाल द्वारा मनोनीत नहीं होते और शेष निर्वाचित होते हैं। ये परिषदें भूमि, वन, उत्तराधिकार, विवाह और सामाजिक रीति-रिवाज़ों पर कानून बना सकती हैं, ग्राम न्यायालय चला सकती हैं और कुछ कर वसूल सकती हैं। छठी अनुसूची किसी राज्य के भीतर परिषदें बनाती है, जबकि 371K पूरे संघ राज्यक्षेत्र पर एक ही निर्वाचित निकाय रखेगा; इसीलिए इंडियन एक्सप्रेस का व्याख्यात्मक लेख कहता है कि लद्दाख का मामला किसी मौजूदा मॉडल में “ठीक से नहीं बैठता”।
4. 371K जोड़ने के लिए विशेष बहुमत चाहिए, राज्यों का अनुसमर्थन नहीं. अनुच्छेद 368(2) के अंतर्गत संशोधन को संसद के प्रत्येक सदन में कुल सदस्यता के बहुमत और उपस्थित तथा मत देने वाले सदस्यों के दो-तिहाई बहुमत से पारित होना होता है। आधे राज्य विधानमंडलों का अनुसमर्थन केवल परंतुक में गिनाए गए विषयों के लिए चाहिए, जैसे राष्ट्रपति का निर्वाचन, सातवीं अनुसूची की सूचियाँ, संसद में राज्यों का प्रतिनिधित्व और स्वयं अनुच्छेद 368। अनुच्छेद 371 और उसके उप-अनुच्छेद इस सूची में नहीं हैं; इसीलिए नागालैंड, सिक्किम और मिज़ोरम को उनके उपबंध 13वें (1962), 36वें (1975) और 53वें (1986) जैसे साधारण विशेष-बहुमत वाले संशोधनों से मिले।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. विशेष उपबंध और असममित संघवाद जीएस-2 के बार-बार आने वाले विषय हैं. पाठ्यक्रम संघ और राज्यों के कार्य तथा उत्तरदायित्व और संघीय ढाँचे से जुड़े मुद्दे माँगता है। यूपीएससी ने कुछ राज्यों के विशेष उपबंधों, छठी अनुसूची और संघ राज्यक्षेत्रों की संवैधानिक स्थिति पर प्रश्न पूछे हैं। जम्मू-कश्मीर के 2019 के पुनर्गठन ने संघ राज्यक्षेत्रों वाले प्रश्नों को फिर से सामयिक बना दिया है।
2. प्रारंभिक परीक्षा को अनुच्छेदों का राज्यों से मिलान पसंद है. आम प्रश्न पूछता है कि कौन-सा अनुच्छेद किस राज्य से जुड़ा है या उसे किस संशोधन ने जोड़ा, और प्रायः 371A और 371G या 371C और 371H जैसे मिलते-जुलते विकल्प देकर भ्रम पैदा करता है। इन्हें प्रकार के अनुसार याद कीजिए: रूढ़िजन्य विधि और भूमि (371A, 371G), पहाड़ी क्षेत्र समितियाँ (371B, 371C), क्षेत्रीय समता (371, 371D, 371J), एकीकरण (371F), और राज्यपाल की विशेष भूमिका (371H)।

विश्लेषण

1. 371 का रास्ता केंद्र का स्वायत्तता को ‘हाँ’ और राज्य के दर्जे को ‘ना’ कहने का तरीका है. विधायी और वित्तीय शक्तियों वाला निर्वाचित निकाय 2019 से चली आ रही मूल शिकायत का उत्तर देता है कि बिना विधानमंडल वाला संघ राज्यक्षेत्र बनते ही लद्दाख की आवाज़ छिन गई। पर इसे अनुच्छेद 371 के अंतर्गत रखने से लद्दाख संघ राज्यक्षेत्र ही बना रहता है, और चीन तथा पाकिस्तान दोनों से लगे इस संवेदनशील सीमा क्षेत्र पर अंतिम नियंत्रण केंद्र के पास रहता है। यह एक राजनीतिक समझौता है, और मुख्य प्रश्न यह है कि यह सीढ़ी का पहला पायदान है या स्थायी विकल्प। एबीएल और केडीए इसे पहले कदम के रूप में स्वीकार कर सकते हैं, पर जिस निकाय को उपराज्यपाल दरकिनार कर सकें, उसे नए नाम वाली पुरानी पहाड़ी परिषद ही माना जाएगा।
2. असली फ़ैसला कानून-व्यवस्था के प्रश्न पर होगा. एक्सप्रेस ठीक ही बताता है कि लद्दाख 371H का उलटा चाहता है, जो कानून-व्यवस्था राज्यपाल को सौंपता है। किसी भी संघ राज्यक्षेत्र का विधानमंडल, यहाँ तक कि दिल्ली का भी, पुलिस पर नियंत्रण नहीं रखता, और लद्दाख को यह देना एक ऐसा संघ राज्यक्षेत्र बना देगा जो अन्यत्र राज्य-स्तरीय विधानमंडल से भी अधिक शक्तिशाली हो। केंद्र की सुरक्षा संबंधी चिंता वास्तविक है: लद्दाख अग्रिम मोर्चे का क्षेत्र है और यहाँ पुलिस व्यवस्था सीमा प्रबंधन से जुड़ी है। व्यावहारिक बीच का रास्ता यह होगा कि निर्वाचित निकाय को स्थानीय पुलिस व्यवस्था और भर्ती में भूमिका मिले, जबकि सीमा बल और खुफ़िया तंत्र केंद्र के पास रहें।
3. विधायी सूचियों से अधिक महत्व भूमि-संरक्षण का है. लद्दाख के आंदोलन के पीछे डर यह है कि बाहरी लोगों को ज़मीन ख़रीदने, खनन और बड़े पैमाने के पर्यटन की छूट मिलने से इसकी जनसांख्यिकी और नाज़ुक पारिस्थितिकी बदल जाएगी। 371A जैसा खंड, जिसके अंतर्गत संसद के भूमि कानून स्थानीय निकाय की सहमति के बिना लागू न हों, इस डर का सीधा उत्तर होगा और बाद की सरकारों के लिए इसे कमज़ोर करना कठिन होगा। इसके विपरीत, विधायी विषयों की सूची को संसद दरकिनार कर सकती है, क्योंकि संघ राज्यक्षेत्र का कोई संरक्षित क्षेत्र नहीं होता। भूमि वाले खंड का प्रारूप ही तय करेगा कि 371K नागालैंड के संरक्षण जैसा बनेगा या मणिपुर की निराशा जैसा।
4. लेह और कारगिल को एक साथ साध लेना अपने आप में उपलब्धि है. लेह और कारगिल में धार्मिक बहुसंख्यक अलग-अलग हैं और दोनों की माँगें हमेशा एक जैसी नहीं रहीं: लेह लंबे समय से संघ राज्यक्षेत्र का दर्जा चाहता था, जबकि कारगिल कश्मीर से अलग होने को लेकर आशंकित था। एबीएल और केडीए का मिलकर वार्ता करना और साझा सहमति तक पहुँचना दिखाता है कि जब संस्थाएँ एक मंच देती हैं तो क्षेत्रीय पहचान धार्मिक भिन्नता को पाट सकती है। संघ राज्यक्षेत्र स्तर के एकल निर्वाचित निकाय को दोनों ज़िलों के बीच संसाधनों का न्यायपूर्ण बँटवारा करना होगा, और इसके लिए बारी-बारी की व्यवस्था या संतुलित आवंटन फ़ॉर्मूला चाहिए हो सकता है। इसमें विफलता लद्दाख के भीतर वही शिकायत फिर पैदा कर देगी जो लद्दाख को जम्मू-कश्मीर के भीतर थी।
5. विरोधी मत: अधिक विशेष उपबंध एकरूप संवैधानिक व्यवस्था को कमज़ोर करते हैं. आलोचकों का तर्क है कि हर नया 371 खंड एक ऐसी पैबंदकारी व्यवस्था को बढ़ाता है जिसमें भूमि और नौकरियों के नियम क्षेत्र-दर-क्षेत्र अलग हैं, और अनुच्छेद 370 हटाने को ऐसे ही अपवाद समाप्त करने के नाम पर उचित ठहराया गया था। इसका उत्तर यह है कि अनुच्छेद 371 और अनुच्छेद 370 स्वरूप में भिन्न हैं: 371 के खंड पूर्ण संवैधानिक एकीकरण के भीतर काम करते हैं और संसद उनमें संशोधन कर सकती है। संविधान ने विविध क्षेत्रों को जोड़े रखने के लिए सदा असममिति का सहारा लिया है, और पूर्वोत्तर दिखाता है कि ज़रूरत के अनुसार गढ़े गए उपबंधों ने संघर्ष घटाया। एकरूपता और एकता एक ही चीज़ नहीं हैं।

प्रशासक की दृष्टि