केंद्र ने राज्यों को बढ़ती उम्र, AI और जलवायु के दबावों से आगाह किया, मुंबई देश के सबसे बड़े नगरपालिका बॉन्ड की तैयारी में

ख़बर

नई दिल्ली और मुंबई। द इंडियन एक्सप्रेस की ख़बर के अनुसार, केंद्र ने सप्ताहांत में राज्यों के साथ एक पृष्ठभूमि पत्र साझा किया है, जिसमें कहा गया है कि बढ़ती उम्र की आबादी, तीव्र तकनीकी बदलाव, शहरीकरण और जलवायु जोखिम जिस तरह राज्यों के व्यय को नया रूप दे रहे हैं, उसे देखते हुए राज्यों को अपनी व्यय-प्राथमिकताएँ पूरी तरह बदलनी होंगी और वित्त को मज़बूत करना होगा। केंद्रीय वित्त मंत्रालय ने यह पत्र 18-19 सितंबर को राज्यों के वित्त मंत्रियों के साथ होने वाले सम्मेलन से पहले प्रसारित किया। इसे भारतीय रिज़र्व बैंक के आर्थिक और नीति अनुसंधान विभाग की संगीता दास और वी. धन्या ने लिखा है। पत्र बताता है कि सामान्य सरकार (general government) के व्यय का लगभग दो-तिहाई हिस्सा राज्यों का है। ‘सामान्य सरकार’ का अर्थ है केंद्र और राज्य को एक साथ लेना, उनके बीच के हस्तांतरणों को घटाकर — इसलिए इस आँकड़े का अर्थ यह है कि भारत में अधिकांश सार्वजनिक धन वास्तव में राज्य ख़र्च करते हैं। पत्र कहता है कि इसी कारण, जब भारत 2047 तक विकसित अर्थव्यवस्था बनना चाहता है, तब विकास को बनाए रखने, मानव पूँजी के निर्माण और समावेशी विकास सुनिश्चित करने में राज्यों की राजकोषीय क्षमता, उनके व्यय की गुणवत्ता और उनके निवेश निर्णय निर्णायक होंगे। इसके अनुमान के अनुसार उस लक्ष्य तक पहुँचने के लिए भारत को वास्तविक रूप में — यानी मुद्रास्फीति का प्रभाव हटाकर — हर वर्ष लगभग 8% की दर से बढ़ना होगा, जिससे अपने सार्वजनिक वित्त को टिकाऊ रखने का दायित्व राज्यों पर आ जाता है। राजकोषीय क्षमता (fiscal capacity) का अर्थ है किसी सरकार की अपने वित्त को ख़तरे में डाले बिना राजस्व जुटाने और उधार लेने की सामर्थ्य; व्यय की गुणवत्ता (quality of spending) मोटे तौर पर इस बात को दर्शाती है कि कितना धन भविष्य का उत्पादन बढ़ाने वाली परिसंपत्तियों और सेवाओं पर जाता है और कितना वेतन, पेंशन और ब्याज जैसी प्रतिबद्ध मदों पर। उसी पृष्ठ पर रॉयटर्स की ख़बर है कि मुंबई का शासन चलाने वाली बृहन्मुंबई महानगरपालिका (BMC) अपने पहले बॉन्ड निर्गम के ज़रिए लगभग 95 अरब रुपये (क़रीब ₹9,500 करोड़, या 99.2 करोड़ डॉलर) जुटाने की योजना बना रही है — जो भारत में किसी भी स्थानीय निकाय द्वारा अब तक की सबसे बड़ी राशि होगी। नाम न छापने की शर्त पर दो सूत्रों ने बताया कि यह राशि एक या अधिक किस्तों (tranches) में जुटाई जाएगी और पहली बिक्री वित्त वर्ष की अंतिम तिमाही में, मार्च तक होनी है; निगम ने टिप्पणी के अनुरोध का उत्तर नहीं दिया। नगरपालिका बॉन्ड (municipal bond) वह ऋण है जो कोई नगर सरकार निवेशकों से लेती है और नियमित ब्याज व मूलधन लौटाने का वादा करती है, आमतौर पर सड़क, जलापूर्ति और सीवरेज जैसी अवसंरचना के लिए धन जुटाने हेतु। दोनों ख़बरें एक-दूसरे से जुड़ी हैं: पत्र कहता है कि शहरीकरण और जलवायु जोखिम अधिक ख़र्च की माँग करेंगे, और BMC दिखाती है कि एक शहर इसके लिए पूँजी बाज़ार का दरवाज़ा खटखटा रहा है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS2 (राजकोषीय संघवाद, स्थानीय शासन) और GS3 (बजट निर्माण, संसाधन जुटाना)।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. संविधान राज्यों को अधिकांश व्यय-दायित्व देता है, पर राजस्व के स्रोत कम. सातवीं अनुसूची के तहत राज्य सूची में लोक व्यवस्था और पुलिस, लोक स्वास्थ्य, कृषि, जल और स्थानीय शासन आते हैं, जबकि शिक्षा 1976 में 42वें संशोधन के ज़रिए समवर्ती सूची में चली गई। आयकर और निगम कर जैसे सबसे अधिक लोचदार कर संघ के नियंत्रण में हैं, और 2017 में GST के बाद राज्यों ने अपनी अधिकांश अप्रत्यक्ष कर शक्तियाँ साझा कोष में डाल दीं। इस असंतुलन को, जिसे ऊर्ध्वाधर राजकोषीय असंतुलन (vertical fiscal imbalance) कहते हैं, अनुच्छेद 280 के तहत वित्त आयोग की सिफ़ारिश पर होने वाले कर हस्तांतरण (tax devolution) से ठीक किया जाता है। अरविंद पनगढ़िया की अध्यक्षता वाला सोलहवाँ वित्त आयोग 2026-27 से 2030-31 की अवधि को समेटता है। संघ द्वारा लगाए गए उपकर (cess) और अधिभार (surcharge) राज्यों के साथ बाँटे जाने वाले विभाज्य पूल से बाहर हैं।
2. अनुच्छेद 293 और राजकोषीय उत्तरदायित्व क़ानून राज्यों के उधार की सीमा तय करते हैं. अनुच्छेद 293 किसी राज्य को केवल भारत के राज्यक्षेत्र के भीतर, अपनी संचित निधि (Consolidated Fund) की प्रतिभूति पर और अपने विधानमंडल द्वारा तय सीमाओं के भीतर उधार लेने की अनुमति देता है। अनुच्छेद 293(3) के तहत जिस राज्य पर केंद्र का ऋण बकाया हो, उसे उधार लेने से पहले केंद्र की सहमति लेनी होती है, जो संघ को राज्यों के उधार पर व्यावहारिक नियंत्रण देता है। संघ के राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम, 2003 (Fiscal Responsibility and Budget Management Act, 2003) की तर्ज़ पर सभी राज्यों ने राजकोषीय उत्तरदायित्व क़ानून बनाए हैं, जो आमतौर पर सकल राज्य घरेलू उत्पाद के 3% के राजकोषीय घाटे का लक्ष्य रखते हैं। उधार की सीमाओं को लेकर केंद्र के विरुद्ध केरल का वाद 2024 में सर्वोच्च न्यायालय की संविधान पीठ को सौंपा गया।
3. 74वें संशोधन ने नगर सरकारें तो बनाईं, नगर वित्त नहीं. संविधान (74वाँ संशोधन) अधिनियम, 1992 ने भाग IXA जोड़कर नगरपालिकाओं को संवैधानिक दर्जा दिया। अनुच्छेद 243W और बारहवीं अनुसूची में नगरीय नियोजन, जलापूर्ति और लोक स्वास्थ्य सहित 18 कार्य सूचीबद्ध हैं, जिन्हें राज्य नगरपालिकाओं को सौंप सकते हैं। अनुच्छेद 243X राज्य विधानमंडल को नगरपालिकाओं को कर और शुल्क लगाने के लिए अधिकृत करने देता है, और अनुच्छेद 243Y राज्य वित्त आयोग से नगरपालिकाओं के वित्त की समीक्षा की अपेक्षा करता है। व्यवहार में संपत्ति कर ही अपने राजस्व का मुख्य स्रोत बना हुआ है, और 2017 में GST में समाहित होने से मुंबई ने चुंगी (octroi) खो दी, जो उसका सबसे बड़ा राजस्व स्रोत थी — इसलिए BMC अब राज्य से मिलने वाली क्षतिपूर्ति पर निर्भर है।
4. नगरपालिका बॉन्ड SEBI द्वारा विनियमित हैं और AMRUT के तहत प्रोत्साहित किए जाते हैं. बेंगलुरु ने 1997 में राज्य-गारंटी वाला नगरपालिका बॉन्ड जारी किया, और अहमदाबाद ने 1998 में राज्य गारंटी के बिना पहला नगरपालिका बॉन्ड जारी करके धन जुटाया। SEBI ने 2015 में नगरपालिका ऋण प्रतिभूतियों के निर्गम और सूचीकरण के लिए विनियम बनाए, जिनके तहत सार्वजनिक निर्गमों का विशिष्ट परियोजनाओं से जुड़ा होना ज़रूरी है और जारीकर्ता के वित्तीय रिकॉर्ड से जुड़ी शर्तें भी हैं। अटल नवीकरण और शहरी परिवर्तन मिशन (Atal Mission for Rejuvenation and Urban Transformation — AMRUT) के तहत केंद्र नगरपालिका बॉन्ड से जुटाए गए हर ₹100 करोड़ पर ₹13 करोड़ का प्रोत्साहन देता है। बॉन्ड के लिए क्रेडिट रेटिंग ज़रूरी है, जो शहर को अपने लेखा-परीक्षित खाते प्रकाशित करने को बाध्य करती है, और प्रकटीकरण का यह अनुशासन अक्सर पैसे जितना ही मूल्यवान होता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. राजकोषीय संघवाद GS2 और GS3 के सबसे अधिक पूछे जाने वाले विषयों में है. वित्त आयोग, राज्यों के वित्त पर GST के प्रभाव और राज्यों की राजकोषीय स्वायत्तता पर बार-बार प्रश्न पूछे गए हैं। RBI का पत्र एक नया कोण देता है: केवल यह नहीं कि राज्यों को कितना मिलता है, बल्कि यह भी कि बढ़ती उम्र, जलवायु और प्रौद्योगिकी के लिए उनके व्यय को कैसे बदलना होगा।
2. नगरीय स्थानीय निकायों का वित्त GS2 के शासन को GS3 की अवसंरचना से जोड़ता है. UPSC 74वें संशोधन के बावजूद नगरीय स्थानीय निकायों की कमज़ोरी पर प्रश्न पूछ चुका है। किसी स्थानीय निकाय द्वारा नियोजित सबसे बड़ा BMC बॉन्ड इस पर उत्तर के लिए ठोस प्रमाण है कि शहर पूँजी कैसे जुटा सकते हैं — और छोटी नगरपालिकाओं के लिए इस रास्ते की सीमाएँ क्या हैं।
3. जनसांख्यिकीय संक्रमण अब केवल सामाजिक नहीं, राजकोषीय विषय भी है. भारत के जनसांख्यिकीय लाभांश पर प्रश्नों में अब दूसरा पक्ष भी चाहिए: बूढ़ी होती आबादी पेंशन और स्वास्थ्य की लागत बढ़ाती है, और केरल व तमिलनाडु जैसे राज्य इसका सामना सबसे पहले करेंगे। RBI का पत्र राज्यों पर पड़ने वाले नए दबावों की सूची में बढ़ती उम्र को सबसे ऊपर रखता है।

विश्लेषण

1. केंद्र राज्यों से विकास का बोझ उन औज़ारों से उठाने को कह रहा है जो बड़े पैमाने पर उसी के नियंत्रण में हैं. सामान्य सरकार के व्यय का दो-तिहाई हिस्सा राज्यों के पास है, लेकिन GST के बाद उनके पास अपने बूते कर बढ़ाने की शक्ति सीमित है, और अनुच्छेद 293(3) के तहत उनके उधार के लिए केंद्र की सहमति चाहिए। पत्र का संदेश — कि 8% वृद्धि को सहारा देने के लिए राज्य अपना वित्त टिकाऊ रखें — सही है, पर यह ज़िम्मेदारी वहाँ डालता है जहाँ लीवर सबसे कमज़ोर हैं। विभाज्य पूल से बाहर के उपकर और अधिभार राज्यों को मिलने वाली राशि और घटा देते हैं। प्रतिपक्ष यह है कि कई राज्यों का अपना कर-प्रयास कमज़ोर है, संपत्ति कर संग्रह कम है और बिना शर्त नक़द हस्तांतरण बढ़ते जा रहे हैं, इसलिए समस्या केवल उनके हिस्से की नहीं, उनके चुनावों की भी है।
2. बढ़ती उम्र की मार सबसे पहले उन्हीं राज्यों पर पड़ेगी जिन्होंने जनसंख्या को सबसे अच्छी तरह सँभाला. कम प्रजनन दर वाले दक्षिणी राज्यों में बुज़ुर्गों का हिस्सा जल्दी बढ़ेगा, जिससे पेंशन और स्वास्थ्य पर व्यय बढ़ेगा। यही राज्य तर्क देते रहे हैं कि जनसंख्या-आधारित हस्तांतरण सूत्र उन्हें दंडित करते हैं, हालाँकि पंद्रहवें वित्त आयोग ने कम प्रजनन दर को पुरस्कृत करने के लिए जनसांख्यिकीय प्रदर्शन (demographic performance) का मानदंड जोड़ा था। यहाँ पेंशन का ढाँचा मायने रखता है, क्योंकि कुछ राज्य पुरानी परिभाषित-लाभ (defined-benefit) पेंशन योजना पर लौट गए हैं, जिससे भविष्य की देनदारियाँ बढ़ती हैं। RBI का पत्र बढ़ती उम्र को रेखांकित करके सही करता है, पर नीतिगत उत्तर में पेंशन सुधार, निवारक स्वास्थ्य पर व्यय और ऐसा हस्तांतरण सूत्र — जो जनसांख्यिकीय संक्रमण में देरी को पुरस्कृत न करे — तीनों को मिलाना होगा।
3. AI जितनी व्यय की माँग है, उतना ही राजस्व का जोखिम भी. नियमित काम की जगह लेने वाली प्रौद्योगिकी सेवाओं में रोज़गार घटा सकती है, जिससे वह आय और उपभोग आधार कमज़ोर होता है जिस पर GST और राज्यों के कर टिके हैं। इससे पुनर्कौशल (reskilling) की माँग भी पैदा होती है, जिसका बोझ मुख्यतः राज्यों द्वारा चलाई जाने वाली शिक्षा और कौशल व्यवस्थाओं पर पड़ता है। यह श्रम बाज़ार का ऐसा बदलाव है जो बजट में वर्षों बाद दिखता है, इसलिए समय रहते योजना बनाना समझदारी है। प्रतिपक्ष यह है कि AI उत्पादकता और कर-योग्य उत्पादन भी बढ़ा सकती है, इसलिए राज्यों को इसे केवल ख़तरा मानने के बजाय डिजिटल सार्वजनिक सेवाओं और कौशल में निवेश करना चाहिए।
4. BMC बॉन्ड बाज़ार को परखता है, पर अधिकांश शहरों के लिए आदर्श नहीं है. मुंबई भारत का सबसे समृद्ध शहर है और रिकॉर्ड राशि इसलिए जुटा सकता है कि निवेशक उसके राजस्व आधार पर भरोसा करते हैं। अधिकांश नगरपालिकाओं के खाते कमज़ोर, रेटिंग नीची और राजस्व छोटा है, और वे राज्य गारंटी के बिना इन शर्तों पर उधार नहीं ले सकतीं। फिर भी बॉन्ड मूल्यवान है, क्योंकि यह प्रकटीकरण, क्रेडिट रेटिंग और परियोजना-आधारित व्यय को अनिवार्य बनाता है, और एक सफल निर्गम दूसरों के लिए बाज़ार को गहरा करता है। जोखिम यह है कि उधार संपत्ति कर सुधार और उपयोगकर्ता शुल्कों का विकल्प बन जाए; ऋण राजस्व से ही चुकाना होता है, इसलिए जो शहर अपना राजस्व नहीं सुधारता, वह समस्या को केवल आगे टालता है।
5. ‘व्यय की गुणवत्ता’ — यही वह वाक्यांश है जिस पर सबसे अधिक ज़ोर होना चाहिए. पत्र केवल व्यय के आकार पर नहीं, उसकी गुणवत्ता और निवेश निर्णयों पर ज़ोर देता है। सिंचाई, नगरीय परिवहन और जलवायु-अनुकूल अवसंरचना जैसी भविष्य का उत्पादन बढ़ाने वाली परिसंपत्तियों पर ख़र्च हुआ धन वृद्धि के ज़रिए आंशिक रूप से अपनी भरपाई ख़ुद कर लेता है, जबकि वेतन, पेंशन और ब्याज पर प्रतिबद्ध व्यय ऐसे निवेश को बाहर धकेल देता है। पूँजीगत व्यय के लिए राज्यों को केंद्र के पचास वर्षीय ब्याज-मुक्त ऋणों ने पूँजीगत व्यय को प्रोत्साहित किया है, लेकिन उनके साथ ऐसी शर्तें जुड़ी हैं जो राज्यों की स्वायत्तता घटाती हैं। सम्मेलन की असली कसौटी यह होगी कि राज्य सामान्य उपदेश नहीं, बल्कि पूँजीगत व्यय और जलवायु अनुकूलन के स्पष्ट लक्ष्य लेकर लौटते हैं या नहीं।

प्रशासक की दृष्टि