सर्वोच्च न्यायालय ने कैंसर दवा पर दस गुना मुनाफ़े को ‘दिनदहाड़े डकैती’ कहा, खामोश नियामकों को कठघरे में खड़ा किया

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नई दिल्ली। द हिंदू (PTI) की रिपोर्ट के अनुसार सर्वोच्च न्यायालय ने मंगलवार, 22 सितंबर को आवश्यक कैंसर दवाओं की अत्यधिक कीमतों पर हैरानी जताई और इसे मरीज़ों के विरुद्ध “दिनदहाड़े डकैती” (broad daylight dacoity) कहा। न्यायमूर्ति विक्रम नाथ और न्यायमूर्ति संदीप मेहता की पीठ ने ध्यान दिलाया कि एक दवा का अधिकतम खुदरा मूल्य (Maximum Retail Price – MRP) ₹27,000 है, जबकि खुदरा विक्रेताओं को वह ₹2,700 में दी जाती है। पीठ ने पूछा, “MRP उस दर का 10 गुना है जिस पर यह खुदरा विक्रेताओं को दी जाती है। अगर यह जबरन वसूली नहीं है, तो फिर क्या है?” और आगे कहा, “यह बहुत आश्चर्यजनक है कि जिन अधिकारियों को इस पर कार्रवाई करनी चाहिए, वे चुप हैं।” न्यायालय दवाओं से जुड़े दो मामलों की सुनवाई कर रहा था, जिनमें से एक में दवाओं पर कड़े मूल्य नियंत्रण की माँग की गई है। अखबार ने न तो दवा का नाम बताया है और न ही याचिकाकर्ताओं का। MRP वह अधिकतम कानूनी बिक्री मूल्य है जिसे कंपनी स्वयं पैक पर छापती है; इसके और खुदरा विक्रेता को दिए गए मूल्य के बीच का अंतर “व्यापार मार्जिन” (trade margin) कहलाता है, जो वितरण शृंखला के पास रहता है। उसी दिन इंडियन एक्सप्रेस में जन स्वास्थ्य अभियान के राष्ट्रीय सह-संयोजक अभय शुक्ला के लेख ने अस्पतालों में भी यही प्रवृत्ति दिखाई। उन्होंने महाराष्ट्र खाद्य एवं औषधि प्रशासन (FDA) के आयुक्त तुकाराम मुंढे का हवाला दिया: जो ड्रिप सेट अस्पताल को ₹11 में पड़ता है उस पर ₹325 छपा होता है, और ₹7 से कम में खरीदी गई सिरिंज पर ₹57 अंकित होता है। जन आरोग्य अभियान की सहायता से महाराष्ट्र भर के निजी अस्पतालों में गंभीर मरीज़ों के बिलों के एक ऑडिट में पाया गया कि 46 दवा ब्रांडों में से एक का भी बिल महामारी के दौरान तय की गई क्रय मूल्य पर 10% की अधिकतम बढ़ोतरी की सीमा के भीतर नहीं था; लगभग आधे मामलों में मरीज़ों ने अस्पताल की लागत से 150% से अधिक चुकाया, और सबसे आम मार्जिन 200-400% था। 2016 में सुधांश पंत की अध्यक्षता वाली औषध विभाग की एक समिति ने ऊँचे MRP को “असहाय उपभोक्ता को ठगने का औज़ार” कहा था और सिफ़ारिश की थी कि सभी दवाओं और प्रत्यारोपणों (implants) पर, चाहे वे मूल्य-नियंत्रित हों या नहीं, कीमत के अनुसार 35% से 50% तक व्यापार मार्जिन की सीमा लगाई जाए। श्री शुक्ला लिखते हैं कि दस वर्ष बाद भी केवल 18% दवाएँ मूल्य-नियंत्रित हैं। वे माँग करते हैं कि बिलों में अस्पताल का क्रय मूल्य और उसका वसूला गया शुल्क दोनों दिखाए जाएँ, औषधि मूल्य नियंत्रण आदेश के ज़रिए सभी आवश्यक दवाओं और उपभोग्य वस्तुओं पर वैधानिक मूल्य नियंत्रण हो, और अस्पताल की फ़ार्मेसी के बाहर से दवा खरीदने के मरीज़ के अधिकार को लागू किया जाए। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS2 में स्वास्थ्य और GS3 में मूल्य निर्धारण तथा उपभोक्ता संरक्षण।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. औषधि (मूल्य नियंत्रण) आदेश, 2013 औषधि कानून के तहत नहीं, आवश्यक वस्तु अधिनियम के तहत जारी होता है. औषधि (मूल्य नियंत्रण) आदेश, 2013 (Drugs (Prices Control) Order – DPCO) केंद्र सरकार आवश्यक वस्तु अधिनियम, 1955 (Essential Commodities Act) की धारा 3 के तहत बनाती है, जो आवश्यक वस्तुओं के उत्पादन, आपूर्ति और मूल्य के नियंत्रण की अनुमति देती है। इसकी पहली अनुसूची में “अनुसूचित फ़ॉर्मूलेशन” (scheduled formulations) सूचीबद्ध हैं, जो राष्ट्रीय आवश्यक औषधि सूची (National List of Essential Medicines – NLEM) की दवाएँ हैं; वर्तमान NLEM, 2022 में 384 दवाएँ हैं। इनके लिए अधिकतम मूल्य (ceiling price) उन सभी ब्रांडों के खुदरा विक्रेता मूल्य के साधारण औसत में 16% खुदरा मार्जिन जोड़कर तय किया जाता है जिनकी बाज़ार हिस्सेदारी कम-से-कम 1% है, और यह सीमा हर वर्ष थोक मूल्य सूचकांक के अनुरूप संशोधित होती है। बाकी सभी “गैर-अनुसूचित” फ़ॉर्मूलेशन के लिए कंपनी अपना MRP स्वयं तय करती है, पर किसी भी बारह महीने में उसे 10% से अधिक नहीं बढ़ा सकती।
2. राष्ट्रीय औषध मूल्य निर्धारण प्राधिकरण कीमतें लागू करता है; वह आवश्यक सूची से बाहर भी कार्रवाई कर सकता है. राष्ट्रीय औषध मूल्य निर्धारण प्राधिकरण (National Pharmaceutical Pricing Authority – NPPA) की स्थापना 1997 में हुई थी और यह रसायन एवं उर्वरक मंत्रालय के औषध विभाग का संबद्ध कार्यालय है। यह DPCO के तहत अधिकतम मूल्य तय करता है, सभी दवाओं की कीमतों पर निगरानी रखता है और कंपनियों से अधिक वसूली गई राशि वापस लेता है। DPCO का पैराग्राफ़ 19 सरकार को असाधारण परिस्थितियों में, जनहित में, किसी भी दवा — अनुसूचित हो या नहीं — की कीमत तय या संशोधित करने की अनुमति देता है। इसी शक्ति का प्रयोग 2019 में 42 गैर-अनुसूचित कैंसर-रोधी दवाओं पर व्यापार मार्जिन को 30% तक सीमित करने के लिए किया गया; इस तरीके को व्यापार मार्जिन युक्तिकरण (trade margin rationalisation) कहा जाता है।
3. सर्वोच्च न्यायालय ने अनुच्छेद 21 में स्वास्थ्य का अधिकार पढ़ा है, और अनुच्छेद 47 लोक स्वास्थ्य को राज्य का कर्तव्य बनाता है. राज्य के नीति निदेशक तत्वों में शामिल अनुच्छेद 47 कहता है कि राज्य पोषण स्तर और जीवन स्तर को ऊँचा करने तथा लोक स्वास्थ्य के सुधार को अपने प्राथमिक कर्तव्यों में मानेगा। सर्वोच्च न्यायालय ने माना है कि अनुच्छेद 21 के तहत जीवन के अधिकार में स्वास्थ्य और आपातकालीन चिकित्सा देखभाल का अधिकार शामिल है, विशेष रूप से Parmanand Katara v. Union of India (1989) और Paschim Banga Khet Mazdoor Samity v. State of West Bengal (1996) में। “औषधियाँ और विष” समवर्ती सूची की प्रविष्टि 19 है, जबकि “लोक स्वास्थ्य और स्वच्छता; अस्पताल और औषधालय” राज्य सूची की प्रविष्टि 6 है। इसलिए मूल्य निर्धारण केंद्र का विषय है, पर अस्पतालों का विनियमन मुख्यतः राज्यों के हाथ में है।
4. उपभोक्ता कानून और मरीज़ों के अधिकारों से जुड़े दस्तावेज़ ज़बरन खरीद के विरुद्ध मरीज़ को उपाय देते हैं. उपभोक्ता संरक्षण अधिनियम, 2019 (Consumer Protection Act) “अनुचित व्यापार व्यवहार” को परिभाषित करता है और ज़िला, राज्य तथा राष्ट्रीय उपभोक्ता विवाद प्रतितोष आयोगों की त्रि-स्तरीय निवारण व्यवस्था प्रदान करता है। राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग द्वारा तैयार मरीज़ों के अधिकारों का चार्टर, जिसे लेख में राष्ट्रीय मरीज़ अधिकार चार्टर कहा गया है, दवाओं और जाँचों का स्रोत चुनने का अधिकार भी देता है। पैकेटों पर MRP छापना विधिक माप विज्ञान (पैकेटबंद वस्तुएँ) नियम, 2011 (Legal Metrology (Packaged Commodities) Rules) के तहत अनिवार्य है। प्रधानमंत्री भारतीय जनऔषधि परियोजना जन औषधि केंद्रों के माध्यम से गुणवत्तापूर्ण जेनेरिक दवाएँ बेचती है, जो ब्रांडेड कीमतों पर बाज़ार की ओर से एक अंकुश का काम करती है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS2 सस्ती स्वास्थ्य सेवा पर पूछता है; GS3 मूल्य निर्धारण और विनियमन पर. GS2 के पाठ्यक्रम में “स्वास्थ्य से संबंधित सामाजिक क्षेत्र या सेवाओं के विकास और प्रबंधन से जुड़े मुद्दे” शामिल हैं। UPSC बार-बार सार्वभौमिक स्वास्थ्य कवरेज और जेब से होने वाले खर्च (out-of-pocket expenditure) के बोझ पर प्रश्न पूछ चुका है, और इस खर्च में सबसे बड़ा एकल मद दवाएँ हैं। यह खबर एक ठोस क्रियाविधि — अनियंत्रित MRP — बताती है जिससे यह बोझ पैदा होता है, और साथ में न्यायालय का यह कथन भी कि नियामक चुप है।
2. प्रारंभिक परीक्षा दवा मूल्य निर्धारण के संस्थागत नक्शे को परखती है. प्रश्न इस पर बनाए गए हैं कि दवाओं की कीमतें कौन-सी संस्था तय करती है, मूल्य नियंत्रण आदेश किस कानून के तहत जारी होता है और NLEM क्या है। CDSCO (गुणवत्ता और अनुमोदन, स्वास्थ्य मंत्रालय) और NPPA (कीमतें, औषध विभाग) के बीच भ्रम एक क्लासिक जाल है, और उतना ही यह तथ्य भी कि DPCO औषधि एवं प्रसाधन सामग्री अधिनियम से नहीं, बल्कि आवश्यक वस्तु अधिनियम से निकलता है।
3. नियामक विफलता में न्यायिक सक्रियता मुख्य परीक्षा का बार-बार आने वाला विषय है. पीठ की यह टिप्पणी कि अधिकारी “चुप हैं”, उस बड़े पैटर्न में फिट बैठती है जिसमें नियामकों के कार्रवाई न करने पर सर्वोच्च न्यायालय हस्तक्षेप करता है। न्यायिक सक्रियता या नियामक संस्थाओं पर मुख्य परीक्षा के उत्तर में इसे ताज़ा उदाहरण के रूप में लिखा जा सकता है, इस सावधानी के साथ कि न्यायालय नियामकों को झकझोर तो सकते हैं, पर स्वयं मूल्य नियंत्रण नहीं चला सकते।

विश्लेषण

1. समस्या कानून के न होने की नहीं, उसके इस्तेमाल न होने की है. DPCO में पैराग्राफ़ 19 पहले से मौजूद है, और NPPA 2019 में कैंसर दवाओं पर व्यापार मार्जिन सीमित करने के लिए इसका प्रयोग कर भी चुका है। पंत समिति की 35-50% की सीमा इसी मॉडल को पूरे बाज़ार पर लागू करने की सिफ़ारिश थी, जिसे एक दशक से अपनाया नहीं गया। इसलिए जब पीठ कहती है कि अधिकारी “चुप हैं”, तो वह शक्ति की कमी का नहीं, एक नीतिगत चुनाव का वर्णन कर रही है। न्यायालय की टिप्पणियाँ उस चुप्पी की राजनीतिक कीमत बढ़ा देती हैं, और अक्सर यही बात किसी मंत्रालय को हरकत में लाती है। ईमानदार प्रतिपक्ष यह है कि अखबार यह नहीं बताता कि कौन-सी कैंसर दवा थी, वह अनुसूचित है या नहीं, या वह 2019 की सीमा के दायरे में आती है या नहीं; इसलिए यह मामला नियमों के अभाव के बजाय कमज़ोर निगरानी को भी उजागर कर सकता है।
2. ऊँचा MRP खरीदार को नहीं, विक्रेता को लक्ष्य करके बनाया गया बिक्री का औज़ार है. कंपनियाँ दस गुना MRP इस उम्मीद में नहीं रखतीं कि मरीज़ दुकान-दुकान घूमकर तुलना करेंगे; वे इसे इसलिए रखती हैं कि खुदरा विक्रेता या अस्पताल को बड़ा मार्जिन मिले और वह उसी ब्रांड को आगे बढ़ाए। यही कारण है कि ब्रांडों के बीच प्रतिस्पर्धा मरीज़ द्वारा चुकाई जाने वाली कीमत घटाने के बजाय बढ़ा सकती है: ब्रांड मार्जिन के ज़रिए विक्रेता की वफ़ादारी के लिए होड़ करते हैं। मरीज़ के पास, खासकर कैंसर के इलाज में या अस्पताल के भीतर, न मोलभाव की शक्ति होती है और अक्सर न समय। मार्जिन की सीमा सीधे इसी पर चोट करती है, क्योंकि वह छपी कीमत को बढ़ा-चढ़ाकर रखने का प्रलोभन ही खत्म कर देती है। केवल दवा पर अधिकतम मूल्य तय करने से यह नहीं होता, जैसा महाराष्ट्र के उपभोग्य वस्तुओं के आँकड़े दिखाते हैं।
3. केवल 18% दायरे का अर्थ है कि मूल्य नियंत्रण एक सूची की रक्षा करता है, मरीज़ की नहीं. NLEM प्राथमिक और द्वितीयक स्वास्थ्य देखभाल व्यवस्था के लिए बनाई गई है, इसलिए कैंसर की कई नई दवाएँ, प्रत्यारोपण और अस्पताल की उपभोग्य वस्तुएँ इसके बाहर रह जाती हैं। निजी अस्पताल में भर्ती मरीज़ दर्जनों चीज़ों का भुगतान करता है, जिनमें से अधिकांश गैर-अनुसूचित होती हैं, और गिनी-चुनी अनुसूचित वस्तुओं पर हुई बचत बाकी पर लगे भारी मुनाफ़े में डूब जाती है। महाराष्ट्र में महामारी के दौर की 10% बढ़ोतरी की सीमा, जिसे ऑडिट ने सभी 46 ब्रांडों में टूटा हुआ पाया, दिखाती है कि बिलिंग पारदर्शिता के बिना कोई सीमा अपने-आप लागू नहीं होती। श्री शुक्ला का यह प्रस्ताव कि वसूली गई राशि के साथ क्रय मूल्य भी छापा जाए, सस्ता है और हर बिल को एक निरीक्षण रिपोर्ट बना देता है।
4. उद्योग के प्रतितर्क का उत्तर दिया जाना चाहिए, उसे खारिज नहीं किया जाना चाहिए. निर्माताओं का तर्क है कि मार्जिन से छोटे शहरों तक वितरण का खर्च निकलता है, कि मूल्य सीमाओं के कारण कुछ कंपनियों ने उत्पाद वापस ले लिए या गैर-अनुसूचित संयोजनों (combinations) की ओर चली गईं, और कि आक्रामक नियंत्रण नई दवाओं में निवेश को हतोत्साहित करता है। इस बात के कुछ प्रमाण हैं कि मूल्य नियंत्रण ऐसी चालाकी को बढ़ावा देता है, और इसीलिए उत्पाद-दर-उत्पाद अधिकतम मूल्य के बजाय सब पर लागू मार्जिन सीमा बेहतर है: वह मूल कीमत कंपनी पर छोड़ती है और केवल ऊपर की बढ़ोतरी को सीमित करती है। पंत समिति द्वारा सुझाई गई 35-50% की सीमा में वितरण का उचित मार्जिन पहले से शामिल है। उद्देश्य मार्जिन खत्म करना नहीं, बल्कि MRP को मनमाना आँकड़ा बनने से रोकना है।
5. राज्य सूची का विषय होने के कारण अस्पताल सबसे कमज़ोर कड़ी हैं. मूल्य निर्धारण केंद्र का विषय है, पर अस्पतालों का विनियमन राज्य करते हैं, और कई राज्यों ने नैदानिक स्थापन (पंजीकरण और विनियमन) अधिनियम, 2010 (Clinical Establishments (Registration and Regulation) Act) को या तो अपनाया नहीं है या उसे ढीले ढंग से लागू करते हैं। अस्पताल की फ़ार्मेसी के बाहर से दवा खरीदने का अधिकार महाराष्ट्र FDA के 2016 और 2022 के आदेशों में है और राष्ट्रीय उपभोक्ता आयोग ने इसे अनुचित व्यापार व्यवहार के विरुद्ध सुरक्षा के रूप में बरकरार रखा है, फिर भी मरीज़ शायद ही कभी इसका उपयोग करते हैं। केंद्र की मार्जिन सीमा खुदरा फ़ार्मेसियों तक जल्दी पहुँच जाएगी, पर अस्पताल के बिलों की जाँच के लिए राज्य FDA की ज़रूरत होगी। इस जोड़ी के बिना सर्वोच्च न्यायालय की टिप्पणियाँ सुर्खियाँ तो बदल देंगी, बिल नहीं।

प्रशासक की दृष्टि