जयशंकर ने पहले P4M शिखर सम्मेलन की सह-अध्यक्षता की, ‘4F’ संकट की चेतावनी दी; ताजिकिस्तान ने भारत की UNSC दावेदारी को चुनौती दी

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संयुक्त राष्ट्र, न्यूयॉर्क। विदेश मंत्री एस. जयशंकर ने सोमवार, 21 सितंबर को पहले ‘बहुपक्षवाद, अंतरराष्ट्रीय विधि, शांति और समृद्धि के लिए साझेदार’ (Partners for Multilateralism, International Law, Peace & Prosperity — P4M) शिखर सम्मेलन की सह-अध्यक्षता की, जो 81वीं संयुक्त राष्ट्र महासभा के उच्च-स्तरीय सप्ताह के दौरान अलग से आयोजित हुआ। द हिंदू के अनुसार भारत इस समूह में शामिल हुआ — यह ‘गैर-महाशक्ति’ पहल मूल रूप से यूरोपीय संघ, ब्राज़ील, कनाडा और केन्या ने शुरू की थी — और ऑस्ट्रेलिया तथा बारबाडोस के साथ अतिरिक्त सह-प्रायोजक बना; इंडियन एक्सप्रेस सह-प्रायोजकों में ऑस्ट्रेलिया, बारबाडोस, ब्राज़ील, कनाडा, EU और केन्या को गिनाता है, और बताता है कि यूरोपीय परिषद के अध्यक्ष एंटोनियो कोस्टा, केन्या के राष्ट्रपति विलियम रुटो, ऑस्ट्रेलिया के प्रधानमंत्री एंथनी अल्बनीज़ और बारबाडोस की प्रधानमंत्री मिया मोटली जयशंकर के साथ मंच पर थे। बहुपक्षवाद (multilateralism) का अर्थ है कि देश साझा समस्याओं को केवल शक्ति के बल पर नहीं, बल्कि संयुक्त राष्ट्र जैसे साझा नियमों और संस्थाओं के ज़रिए सुलझाएं। जयशंकर ने कहा कि वैश्विक व्यवस्था “दबाव में” है: लंबे समय से अपेक्षित पुनर्संतुलन को “अत्यधिक प्रतिस्पर्धा, भू-राजनीतिक तनावों और वास्तविक संघर्षों” ने “एक बिल्कुल अलग स्वरूप” दे दिया है। उन्होंने “ईंधन, खाद्य, उर्वरक और वित्त के ‘4F’ संकट” का उल्लेख किया, जिसे “उसके हाल पर नहीं छोड़ा जा सकता”, “ढांचों और सुरक्षा-रेखाओं” (frameworks and guardrails) की मांग की, और कहा कि “जहां अवरोध बिंदुओं पर प्रभुत्व और व्यवधान का खतरा हो, वहां जोखिम घटाने और विविधीकरण को प्रोत्साहित किया जाना चाहिए”। उन्होंने कहा, “इसलिए सुधरा हुआ बहुपक्षवाद अनिवार्य है”, जिसमें “अधिक सहभागी विचार-विमर्श और अधिक पारदर्शी निर्णय-प्रक्रिया” हो। इंडियन एक्सप्रेस बताता है कि ये टिप्पणियां ट्रंप द्वारा उस रूस प्रतिबंध कानून पर हस्ताक्षर के कुछ ही दिन बाद आईं, जो रूसी तेल और गैस खरीदने वाले देशों — भारत और चीन सहित — पर 100% तक टैरिफ की अनुमति देता है। द हिंदू के अनुसार उनके एजेंडे में सबसे ऊपर 2028-2029 के लिए संयुक्त राष्ट्र सुरक्षा परिषद की अस्थायी सीट की भारत की दावेदारी के लिए समर्थन जुटाना है, जिसका निर्णय अगले वर्ष के चुनाव में होगा; ताजिकिस्तान ने भी एशिया-प्रशांत सीट के लिए अपनी उम्मीदवारी घोषित कर दी है, इसलिए ताजिक विदेश मंत्री सिरोजिद्दीन मुहरिद्दीन के साथ उनकी बैठक पर नज़र रखी जा रही है। उन्होंने फ्रांस, इक्वाडोर, स्लोवाकिया, हंगरी, यूक्रेन, मोल्दोवा और स्विट्ज़रलैंड के विदेश मंत्रियों तथा नाउरू के राष्ट्रपति से मुलाकात की, और मंगलवार को 33 सदस्यीय लैटिन अमेरिकी और कैरेबियाई राज्य समुदाय (Community of Latin American and Caribbean States — CELAC) से मिले। पहली भारत-विशेग्राद बैठक में चेक गणराज्य, हंगरी, पोलैंड और स्लोवाकिया ने सुरक्षा परिषद के स्थायी सदस्य के रूप में भारत का समर्थन किया; स्लोवाक विदेश मंत्री युराय ब्लानार ने कहा कि भारत को “मेज़ पर होना ही चाहिए”। यूक्रेन के आंद्रीय सिबिहा ने कहा कि काला सागर में नौवहन की स्वतंत्रता बहाल करना “वैश्विक खाद्य सुरक्षा के लिए निर्णायक” है। जयशंकर शनिवार, 26 सितंबर को आम बहस को संबोधित करेंगे। इंडियन एक्सप्रेस में प्रताप भानु मेहता का तर्क है कि शिखर सम्मेलनों का यह कैलेंडर संकटों को एक सीमा से नीचे गिरने से तो रोकता है, पर शायद दुनिया को सुरक्षित नहीं बना रहा। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2, अंतरराष्ट्रीय संस्थाएं और भारत के हित।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 23 सुरक्षा परिषद को 15 सदस्यों पर तय करता है, और केवल दस सीटों पर ही कभी चुनाव होता है. संयुक्त राष्ट्र चार्टर का अनुच्छेद 23 पांच स्थायी सदस्यों (चीन, फ्रांस, रूस, यूनाइटेड किंगडम और संयुक्त राज्य अमेरिका) और दस अस्थायी सदस्यों का प्रावधान करता है, जिन्हें महासभा दो वर्ष के कार्यकाल के लिए चुनती है, और कार्यकाल पूरा करने वाले सदस्य तुरंत पुनर्निर्वाचन के पात्र नहीं होते। 1965 में लागू हुए एक चार्टर संशोधन से परिषद का विस्तार 11 से 15 सदस्यों तक किया गया। हर वर्ष पांच अस्थायी सदस्य चुने जाते हैं, और प्रत्येक को महासभा में उपस्थित और मतदान करने वाले सदस्यों के दो-तिहाई बहुमत की आवश्यकता होती है, इसलिए प्रतिस्पर्धी सीट का चुनाव कई दौर तक खिंच सकता है। सीटें क्षेत्रीय समूहों में बंटी हैं, और भारत एशिया-प्रशांत समूह से चुनाव लड़ता है। भारत आठ बार सदस्य रह चुका है, सबसे हाल में 2021-22 में।
2. अनुच्छेद 27 वीटो देता है, और अनुच्छेद 108 वीटोधारकों को अपने ही सुधार को रोकने देता है. अनुच्छेद 27 के तहत प्रक्रियात्मक निर्णयों के लिए नौ मत चाहिए, जबकि अन्य सभी निर्णयों के लिए स्थायी सदस्यों के सहमति-मतों सहित नौ मत चाहिए — यही वीटो है; व्यवहार में किसी स्थायी सदस्य के मतदान से अनुपस्थित रहने को वीटो नहीं माना जाता। परिषद की संरचना में किसी भी बदलाव के लिए अनुच्छेद 108 के तहत चार्टर संशोधन आवश्यक है: महासभा के दो-तिहाई द्वारा स्वीकृति और संयुक्त राष्ट्र के दो-तिहाई सदस्यों द्वारा अनुसमर्थन, जिनमें पांचों स्थायी सदस्य शामिल हों। यही कारण है कि सुधार का हर अभियान, महासभा में कितना भी लोकप्रिय हो, अंततः उन्हीं देशों की सहमति पर आकर अटकता है जिनका विशेषाधिकार उससे कम होगा।
3. सुधार तीन खेमों के बीच फंसा है. G4 — ब्राज़ील, जर्मनी, भारत और जापान — स्थायी सीटों के लिए एक-दूसरे के दावों का समर्थन करते हैं। ‘सहमति के लिए एकजुट’ (Uniting for Consensus) समूह, जिसमें इटली, पाकिस्तान, अर्जेंटीना, दक्षिण कोरिया और तुर्किये शामिल हैं, नई स्थायी सीटों का विरोध करता है और अधिक निर्वाचित सीटें चाहता है। अफ्रीकी संघ की एज़ुल्विनी सहमति (Ezulwini Consensus, 2005) अफ्रीका के लिए दो स्थायी सीटें — जब तक वीटो है, वीटो सहित — और पांच अस्थायी सीटें मांगती है। वार्ता महासभा की अंतर-सरकारी वार्ता (Intergovernmental Negotiations — IGN) प्रक्रिया में चलती है, जो 2009 में शुरू हुई और जिसके पास अब तक कोई सहमत वार्ता-पाठ नहीं है।
4. मेहता का तर्क अंतरराष्ट्रीय व्यवस्था के दो शास्त्रीय सिद्धांतों पर टिका है. चार्ल्स किंडलबर्गर और रॉबर्ट गिल्पिन से जुड़ा आधिपत्य स्थिरता सिद्धांत (hegemonic stability theory) मानता है कि एक खुली विश्व व्यवस्था के लिए ऐसी प्रभुत्वशाली शक्ति चाहिए जो स्थिर मुद्रा और खुले समुद्री मार्गों जैसी सार्वजनिक वस्तुएं उपलब्ध कराने की लागत उठाने को तैयार हो। 1965 में मैंकर ओल्सन द्वारा प्रस्तुत सामूहिक कार्रवाई की समस्या (collective action problem) बताती है कि साझा हित से सबको लाभ होने के बावजूद पक्ष उसे उपलब्ध क्यों नहीं करा पाते, क्योंकि हर कोई चाहता है कि लागत कोई और उठाए। रॉबर्ट कियोहेन जैसे उदार संस्थावादी (liberal institutionalists) तर्क देते हैं कि विश्वास की लागत घटाकर संस्थाएं आधिपत्य के पतन के बाद भी सहयोग बनाए रख सकती हैं। मेहता का यह दावा कि ‘कोई आधिपत्यशाली शक्ति नहीं’ है और राज्य ‘एक-दूसरे पर अंकुश तो लगा सकते हैं’ पर ‘सामूहिक कार्रवाई नहीं कर सकते’, सीधे इसी बहस के भीतर आता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. सामान्य अध्ययन-2 का पाठ्यक्रम अंतरराष्ट्रीय संस्थाओं, उनकी संरचना और अधिदेश का नाम लेता है. UPSC ने 2015 में सुरक्षा परिषद की स्थायी सीट पाने की कोशिश में भारत के सामने आने वाली बाधाओं पर प्रश्न पूछा था, और यह विषय भारत की बहुपक्षीय कूटनीति के प्रश्नों में लौटता रहता है। P4M शिखर सम्मेलन, विशेग्राद का समर्थन और ताजिक चुनौती उत्तर के लिए एक नया ढांचा देते हैं: भारत कैसा सुधार चाहता है, कौन-से गठबंधन बनाता है, और इस बीच उसे कौन-से चुनाव अभी जीतने हैं।
2. प्रारंभिक परीक्षा चार्टर के अनुच्छेदों और समूहों की सदस्यता को परखती है. सुरक्षा परिषद की संरचना, अस्थायी सदस्यों के कार्यकाल की अवधि, और G4, BRICS तथा SCO जैसे समूहों की सदस्यता पर प्रश्न आ चुके हैं। विशेग्राद समूह और CELAC ऐसे अगले प्रश्न के स्वाभाविक उम्मीदवार हैं, और अनुच्छेद 108 की संशोधन प्रक्रिया भी।
3. निबंध और सामान्य अध्ययन-2 स्वयं बहुपक्षवाद पर एक दृष्टिकोण को अंक देते हैं. वैश्विक शासन और संयुक्त राष्ट्र की प्रासंगिकता पर निबंध के विषय आम हैं। मेहता का यह तर्क कि शिखर सम्मेलन संकटों को सुलझाए बिना उन्हें एक सीमा से नीचे गिरने से रोकते हैं, और इसके सामने जयशंकर का समान विचार वालों के मुद्दा-आधारित गठबंधनों का आह्वान — दोनों मिलकर विद्यार्थी को संस्थाओं की सूची के बजाय एक वास्तविक बहस देते हैं।

विश्लेषण

1. ‘4F’ सूत्र के ज़रिए भारत पश्चिम की ओर झुके एक क्लब में वैश्विक दक्षिण का एजेंडा लिख रहा है. P4M के आधे प्रायोजक — EU, कनाडा और ऑस्ट्रेलिया — अमेरिका के घनिष्ठ सहयोगी हैं, जबकि ब्राज़ील, केन्या और बारबाडोस विकासशील दुनिया की आवाज़ हैं। ईंधन, खाद्य, उर्वरक और वित्त ठीक वही लागतें हैं जो यूक्रेन और पश्चिम एशिया के युद्ध गरीब देशों पर डालते हैं, और ‘अवरोध बिंदुओं पर प्रभुत्व’ ऐसा वाक्यांश है जो होर्मुज़ और काला सागर दोनों पर समान रूप से लागू होता है। इन्हें नाम देकर जयशंकर भारत को इस समूह के दोनों हिस्सों के बीच सेतु के रूप में स्थापित करते हैं। खतरा यह है कि ऐसे सूत्र नारे बनकर रह जाते हैं; असली कसौटी यह है कि क्या P4M उर्वरक आपूर्ति या ऋण राहत पर कुछ ठोस दे पाता है।
2. ‘गैर-महाशक्ति’ समूह में शामिल होना जोखिम-संतुलन (hedge) है, किसी खेमे का चुनाव नहीं. भारत P4M में उस समय शामिल हुआ जब कुछ ही दिन पहले अमेरिका ने रूसी तेल के खरीदारों पर 100% तक टैरिफ लगाने की शक्ति अपने हाथ में ली, और जब भारत BRICS, SCO और क्वाड में भी बना हुआ है। मध्यम शक्तियों के मंच की सदस्यता यह संकेत देती है कि भारत को न अमेरिकी और न चीनी प्राथमिकताओं में धकेला जा सकता है। इसकी लागत भी कम है, क्योंकि P4M में कोई संधिगत दायित्व नहीं है। विरोधी दृष्टिकोण, जिस पर मेहता ज़ोर देते हैं, यह है कि मध्यम शक्तियों के समूह बात तो कर सकते हैं पर कुछ लागू नहीं करवा सकते, इसलिए यह संतुलन कूटनीतिक गुंजाइश तो खरीदता है, सुरक्षा नहीं।
3. ताजिकिस्तान की उम्मीदवारी एक औपचारिकता को ऐसे अभियान में बदल देती है जिसे भारत हल्के में नहीं ले सकता. भारत की 2021-22 की उम्मीदवारी को एशिया-प्रशांत समूह ने सर्वसम्मति से समर्थन दिया था और वह निर्विरोध थी, पर खुले मुकाबले में महासभा के दो-तिहाई मत चाहिए और यह बार-बार के दौर तक जा सकता है। भारत पहले हार चुका है — 1996 में जापान से — और एक बार बंटी हुई महासभा के कारण इटली और नीदरलैंड्स को 2017-18 का कार्यकाल आपस में बांटना पड़ा था। छोटे राज्य एकजुटता के आधार पर गुट के रूप में मतदान करते हैं, इसीलिए जयशंकर CELAC और नाउरू के राष्ट्रपति से मिल रहे हैं। भारत के पक्ष में सबसे अच्छा तर्क उसका रिकॉर्ड है: आठ कार्यकाल और संयुक्त राष्ट्र शांति स्थापना में बड़ा योगदान।
4. भारत की स्थायी सीट के समर्थन तब तक सस्ते हैं जब तक अनुच्छेद 108 सामने न आए. विशेग्राद का समर्थन स्वागत योग्य है, और ब्लानार की यह पंक्ति कि भारत को ‘मेज़ पर होना ही चाहिए’ बार-बार उद्धृत होगी। पर स्थायी सदस्यता के लिए पांचों स्थायी सदस्यों का अनुसमर्थन चाहिए, और चीन ने कभी भारत के दावे का समर्थन नहीं किया। बयानबाज़ी भी भ्रम पैदा कर सकती है: तुर्किये के राष्ट्रपति एर्दोआन ने महासभा में कहा कि जिस व्यवस्था में 190 से अधिक देश ‘पांच देशों की मनमर्ज़ी के अधीन’ हों, वह अन्यायपूर्ण है, फिर भी तुर्किये उसी ‘सहमति के लिए एकजुट’ समूह का सदस्य है जो नई स्थायी सीटों का विरोध करता है। विद्यार्थियों को सुधार पर दिए गए भाषणों को इस दृष्टि से भी पढ़ना चाहिए कि वे किसका विरोध करते हैं, केवल इस दृष्टि से नहीं कि किसकी निंदा करते हैं।
5. मेहता का निदान सही है, पर उपचार अधूरा. मेहता का तर्क है कि कोई भी व्यवस्थागत युद्ध — रूस-यूक्रेन, अमेरिका-ईरान, ईरान-सऊदी, इज़राइल और उसके पड़ोसी — क्षेत्र, शक्ति और प्रतिष्ठा की मौजूदा धारणाओं के भीतर सौदेबाज़ी से हल नहीं होता, और वे मुज़िल की इस पंक्ति से समाप्त करते हैं कि ‘जो हमारे पास है उसे बचाए रखना युद्ध की ओर ले जाता है’। यह शिखर सम्मेलनों की धूमधाम को प्रगति समझ बैठने के विरुद्ध एक उचित चेतावनी है। पर आधिपत्यशाली शक्ति से रहित दुनिया में, जयशंकर जिस तरह के मुद्दा-आधारित गठबंधनों का वर्णन करते हैं — ‘समान विचार वाले’ देशों का किसी ‘अनिवार्य उद्देश्य’ पर एक साथ आना — शायद वही एकमात्र सामूहिक कार्रवाई है जो उपलब्ध है। गुटेरेस ने अपने अंतिम संबोधन में महाशक्तियों से कहा कि ‘उनकी शक्ति उतनी भी महा नहीं है’; इसका निहितार्थ यह है कि मध्यम शक्तियों को संगठन का अधिक काम स्वयं करना होगा।

प्रशासक की दृष्टि