महाराष्ट्र को सूखा आकलन के लिए 5 अक्टूबर तक रुकना होगा, फडणवीस ने ‘1972 से भी बदतर’ की चेतावनी दी

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मुंबई। महाराष्ट्र अभी उस सूखे की घोषणा नहीं कर सकता जिसकी तुलना उसके मुख्यमंत्री अब 1972 से कर रहे हैं, क्योंकि समय-सारिणी वे नियम तय करते हैं जिनसे केंद्रीय धन जारी होता है। द इंडियन एक्सप्रेस बताता है कि राष्ट्रीय आपदा मोचन निधि (National Disaster Response Fund, NDRF) के नियमों के तहत खरीफ़ (मानसून का फ़सल मौसम, जून से अक्टूबर) के लिए सूखे का आकलन मानसून की वापसी शुरू होने के बाद 5 अक्टूबर से ही शुरू हो सकता है; रबी (शीत ऋतु का फ़सल मौसम, अक्टूबर से अप्रैल) के लिए यह मार्च 2027 में किया जा सकता है। भारत में सूखे की कोई एक सर्वमान्य परिभाषा नहीं है: राज्य स्थानीय परिस्थितियों के आधार पर सूखा घोषित कर सकते हैं, पर केंद्र से धन जारी होने के लिए उनकी रिपोर्ट का NDRF मानदंडों के अनुरूप होना ज़रूरी है। अखबार की सूची के अनुसार इन मानदंडों में फ़सल हानि, नमी पर्याप्तता सूचकांक (Moisture Adequacy Index — मिट्टी की नमी फ़सल की ज़रूरत को कितनी अच्छी तरह पूरा करती है), वर्षा की कमी, खाद्य उत्पादन में गिरावट और श्रमिकों का पलायन शामिल हैं, साथ ही बुवाई, पेयजल, भूजल और चारे से जुड़ी शर्तें भी हैं। महाराष्ट्र 5 अक्टूबर के बाद केंद्रीय सहायता माँगेगा; इस बीच उसने सर्वेक्षण और पंचनामे (राजस्व अधिकारियों द्वारा मौक़े पर तैयार किए गए नुक़सान के अभिलेख) शुरू कर दिए हैं, और धन जारी होने से पहले एक केंद्रीय दल अपना अलग आकलन करेगा। बुधवार, 23 सितंबर को लातूर, धाराशिव और सोलापुर के दौरे पर मुख्यमंत्री देवेंद्र फडणवीस ने कहा कि राज्य एक गंभीर सूखे की ओर बढ़ रहा है, जो “1972 के सूखे से भी बदतर होने की आशंका” है — वह सूखा भारी फ़सल हानि और खाद्यान्न की भीषण कमी के लिए याद किया जाता है। उन्होंने शनिवार से पहले एक शासन निर्णय (Government Resolution — राज्य का कार्यकारी आदेश) जारी करने, केंद्रीय धन की प्रतीक्षा किए बिना राज्य कोषागार से सीधे किसानों के बैंक खातों में राहत राशि भेजने, और जुलाई में घोषित ₹40,385 करोड़ की कर्ज़माफ़ी जारी रखने का वादा किया। लातूर और धाराशिव में सामान्य की केवल आधी बारिश हुई है; उन्होंने इसके लिए “सुपर एल नीनो” (Super El Niño) को ज़िम्मेदार ठहराया। भारत मौसम विज्ञान विभाग (IMD) के अनुसार 36 में से 31 ज़िलों में वर्षा कम हुई है, जिनमें से 20 में यह कमी 25% से 58% तक है (खबर में 25 से 60 प्रतिशत लिखा है)। बुवाई 10 जून के बजाय 15 जुलाई को शुरू हुई, और 147 लाख हेक्टेयर में खरीफ़ की फ़सल मुरझा गई है, जिसमें सोयाबीन और कपास की हालत सबसे ख़राब है। 20 सितंबर तक 138 बड़े बाँधों में 85% और 2,630 छोटे बाँधों में 43% पानी था, जबकि एक साल पहले यह क्रमशः 96% और 57% था; मराठवाड़ा में भंडारण पिछले साल के 81% के मुक़ाबले 46% है। राष्ट्रीय स्तर पर, द हिंदू के अनुसार, 22 सितंबर तक वर्षा सामान्य से लगभग 15% कम रही। इस पत्रिका ने 22 सितंबर को महाराष्ट्र की तैयारियों पर लिखा था; 1972 से तुलना, शासन निर्णय और प्रक्रिया नई बातें हैं। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS3 आपदा प्रबंधन और GS2 राजकोषीय संघवाद।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. भारत सूखे की घोषणा किसी एक आँकड़े से नहीं, एक नियमावली से करता है. परंपरागत रूप से सूखे को तीन वर्गों में बाँटा जाता है: मौसम-वैज्ञानिक (वर्षा की कमी), कृषि (फ़सलों के लिए मिट्टी की नमी की कमी) और जल-वैज्ञानिक (सतही और भूजल की कमी)। कृषि एवं किसान कल्याण विभाग की सूखा प्रबंधन नियमावली (Manual for Drought Management), जो 2016 में जारी हुई और 2020 में अद्यतन की गई, दो चरणों वाली कसौटी तय करती है। पहले अनिवार्य संकेतक आते हैं: वर्षा में विचलन, मानकीकृत वर्षण सूचकांक (Standardised Precipitation Index) या शुष्क दौर। फिर राज्य चार समूहों में से तीन प्रभाव संकेतक चुनता है: फ़सल बुवाई क्षेत्र (सामान्य के 85% से कम होना मध्यम और 75% से कम होना गंभीर), NDVI जैसे उपग्रह-आधारित वनस्पति सूचकांक, मिट्टी की नमी (नमी पर्याप्तता सूचकांक, यानी वास्तविक वाष्पोत्सर्जन को संभावित वाष्पोत्सर्जन से भाग देकर प्रतिशत में) और जल-विज्ञान (जलाशय, भूजल या सरिता-प्रवाह)। यदि तीन में से कम से कम दो संकेतक गंभीर हों और एक मध्यम, तो सूखा ‘गंभीर’ माना जाता है, और यदि कम से कम दो मध्यम हों तो ‘मध्यम’। इसके बाद 10% गाँवों में क्षेत्रीय सत्यापन होता है; 33% या उससे अधिक फ़सल हानि पर क्षेत्र पात्र होता है, और गंभीर श्रेणी के लिए 50% से अधिक हानि चाहिए। राज्य अधिसूचना द्वारा सूखा घोषित करता है, सामान्यतः खरीफ़ के लिए 31 अक्टूबर और रबी के लिए 31 मार्च तक, और यह अधिसूचना अधिकतम छह महीने तक मान्य रहती है।
2. पहले राज्य की निधि भुगतान करती है, और गंभीर आपदाओं में राष्ट्रीय निधि ऊपर से सहायता देती है. आपदा प्रबंधन अधिनियम (Disaster Management Act), 2005 धारा 46 के तहत राष्ट्रीय आपदा मोचन निधि और धारा 48 के तहत राज्य आपदा मोचन निधि (SDRF) का प्रावधान करता है। इन निधियों के लिए सूखा एक अधिसूचित आपदा है, और इसके लिए नोडल मंत्रालय गृह मंत्रालय नहीं, बल्कि कृषि एवं किसान कल्याण मंत्रालय है। 2020 की नियमावली के तहत मध्यम सूखे से SDRF के ज़रिए निपटा जाता है, जबकि गंभीर सूखा किसी राज्य को NDRF सहायता का पात्र बनाता है: राज्य सूखा घोषित करने के एक सप्ताह के भीतर ज्ञापन सौंपता है, उसके मिलने के एक सप्ताह के भीतर एक अंतर-मंत्रालयी केंद्रीय दल (Inter-Ministerial Central Team) को दौरा करना होता है, और दल की रिपोर्ट के एक महीने के भीतर केंद्र को निर्णय लेना होता है। अंतिम मंज़ूरी केंद्रीय गृह मंत्री की अध्यक्षता वाली उच्च स्तरीय समिति (High Level Committee) देती है। उस अवधि का वित्त आयोग हर राज्य की SDRF राशि तय करता है, जिसमें बड़ा हिस्सा केंद्र देता है।
3. सर्वोच्च न्यायालय ने सूखा नियमावली को सलाह से कसौटी में बदल दिया. कई राज्यों में सूखे को लेकर दायर जनहित याचिका Swaraj Abhiyan v. Union of India (2016) में सर्वोच्च न्यायालय ने सूखा घोषित करने में कुछ राज्यों की हिचकिचाहट और देरी की, तथा उसके आकलन में इस्तेमाल हो रहे पुराने तरीक़ों की आलोचना की। उसने संघ को निर्देश दिया कि वह आधुनिक संकेतकों और समय-सीमाओं के साथ सूखा प्रबंधन नियमावली को संशोधित करे, और आपदा प्रबंधन अधिनियम में प्रावधानित राष्ट्रीय आपदा मोचन निधि तथा राष्ट्रीय आपदा न्यूनीकरण निधि (National Disaster Mitigation Fund) का गठन करे। उसी वर्ष कुछ समय बाद 2016 की नियमावली आई। इस फ़ैसले ने सूखे की घोषणा को साक्ष्य और समयबद्ध प्रक्रिया का विषय बना दिया, क्योंकि भोजन और काम के अधिकार इसी पर टिके हैं।
4. 1972 के सूखे ने भारत को काम के कानूनी अधिकार का विचार दिया. 1972 के सूखे के दौरान चले बड़े पैमाने के राहत कार्य आगे चलकर वी.एस. पागे की परिकल्पना वाली महाराष्ट्र की रोज़गार गारंटी योजना (Employment Guarantee Scheme) बने, जिसने ग्रामीण वयस्कों को माँगने पर काम देने का वादा किया और जिसे महाराष्ट्र रोज़गार गारंटी अधिनियम, 1977 ने वैधानिक रूप दिया। इसका वित्तपोषण आंशिक रूप से शहरी कमाने वालों द्वारा चुकाए जाने वाले वृत्ति, व्यापार, आजीविका और नियोजन पर कर से होता था, जिसे राज्य अनुच्छेद 276 के तहत लगा सकते हैं; इस तरह बुरे वर्षों में शहर गाँव का ख़र्च उठाने में हाथ बँटाता था। यही योजना राष्ट्रीय ग्रामीण रोज़गार गारंटी अधिनियम (National Rural Employment Guarantee Act), 2005 का आदर्श बनी, जिसने हर उस ग्रामीण परिवार को साल में 100 दिन के मज़दूरी वाले काम की गारंटी दी जिसके वयस्क सदस्य अकुशल शारीरिक काम के लिए स्वेच्छा से आगे आएँ। 1973-74 का सूखा प्रवण क्षेत्र कार्यक्रम (Drought Prone Areas Programme), जिसने ध्यान राहत से हटाकर लगातार सूखाग्रस्त रहने वाले प्रखंडों में जल और मृदा परिसंपत्तियाँ बनाने पर केंद्रित किया, भी इसी दौर की उपज था।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. सूखा वहाँ बैठता है जहाँ GS3 का आपदा प्रबंधन कृषि से मिलता है. UPSC ने अभ्यर्थियों से सूखे पर एक आपदा के रूप में चर्चा करने को कहा है, “उसके स्थानिक विस्तार, कालिक अवधि, धीमी शुरुआत और कमज़ोर वर्गों पर स्थायी प्रभावों को देखते हुए”, और साथ में राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन प्राधिकरण (NDMA) के सितंबर 2010 के सूखा दिशानिर्देशों तथा एल नीनो और ला नीना के लिए तैयारी पर ध्यान केंद्रित करने को कहा है। ऐसा प्रश्न घोषणा की प्रक्रिया, SDRF से NDRF तक धन की कड़ी और जलवायु कारक, तीनों को परखता है; इस साल महाराष्ट्र ताज़ा आँकड़ों के साथ तीनों उपलब्ध करा देता है।
2. प्रारंभिक परीक्षा सूखे और मानसून की शब्दावली परखती है. प्रारंभिक परीक्षा में एल नीनो, हिंद महासागर द्विध्रुव (Indian Ocean Dipole) और मानसून के बारे में, तथा आपदा प्रबंधन अधिनियम के तहत निधियों और प्राधिकरणों के बारे में बार-बार प्रश्न पूछे गए हैं। IMD की वर्षा श्रेणियाँ, नमी पर्याप्तता सूचकांक, NDRF और SDRF से जुड़ी धाराएँ और सूखे के लिए कृषि मंत्रालय की नोडल भूमिका, सब पूछे जा सकते हैं, और महाराष्ट्र की रोज़गार गारंटी योजना से 2005 के राष्ट्रीय कानून तक की वंश-परंपरा भी।
3. GS2 सूखे को राजकोषीय संघवाद के प्रश्न के रूप में पढ़ता है. राहत का पैसा केंद्र–राज्य की एक कड़ी से होकर आता है, और इस पर विवाद अदालतों तक पहुँचे हैं: केंद्रीय सूखा सहायता में देरी को लेकर कर्नाटक 2024 में सर्वोच्च न्यायालय गया था। सहकारी संघवाद या वित्त आयोग पर GS2 का उत्तर SDRF–NDRF की बनावट को, और किसी राज्य की घोषणा तथा केंद्र द्वारा धन जारी करने के बीच के अंतराल को, संघीय वित्त में घर्षण के प्रमाण के रूप में इस्तेमाल कर सकता है।

विश्लेषण

1. 5 अक्टूबर का नियम विज्ञान की दृष्टि से सही है, पर किसान के लिए इसका समय ग़लत है. सूखा धीरे-धीरे आने वाली आपदा है: देर से हुई बारिश उस फ़सल को भी बचा सकती है जो अगस्त में बर्बाद दिख रही थी, इसलिए नियम नुक़सान गिनने से पहले मौसम ख़त्म होने का इंतज़ार करते हैं। इससे सरकारी ख़ज़ाना जल्दबाज़ी वाले या बढ़ा-चढ़ाकर किए गए दावों से बचता है। पर किसान की ज़रूरतें इंतज़ार नहीं करतीं: रबी के बीज, उर्वरक और चारा अभी ख़रीदने हैं, और क़र्ज़ की किस्तें सिर पर हैं। केंद्रीय धन की प्रतीक्षा किए बिना राज्य कोषागार से भुगतान का श्री फडणवीस का वादा सही पुल है, क्योंकि यह राहत को, जो तत्काल ज़रूरी है, प्रतिपूर्ति से अलग कर देता है, जो प्रक्रिया के अनुसार बाद में हो सकती है। जोखिम यह है कि केंद्रीय दल उतना नुक़सान न आँके जितने के लिए राज्य पहले ही भुगतान कर चुका है, और अंतर का बोझ राज्य के बजट को उठाना पड़े।
2. ‘1972 से बदतर’ की बात फ़सल पर सच है, पानी पर अभी नहीं. यह तुलना वहाँ ठीक बैठती है जहाँ 1972 ने सबसे गहरी चोट की थी, यानी वर्षा-आधारित खेती में। लातूर और धाराशिव में सामान्य की आधी बारिश हुई है, 147 लाख हेक्टेयर में खरीफ़ की फ़सल मुरझा गई है, और राज्य की सिंचाई क्षमता 20% से कम है। पर 138 बड़े बाँधों में अब भी 85% पानी है, और मुख्यमंत्री के अनुसार दिसंबर तक पीने का पानी आरक्षित है, ऐसा सहारा जो 1972 के महाराष्ट्र के पास नहीं था। संकट वहाँ केंद्रित है जहाँ सबसे ग़रीब किसान छोटे तालाबों और बारिश पर निर्भर हैं: छोटे और लघु बाँध 43% पर हैं, और मराठवाड़ा पिछले साल के 81% के मुक़ाबले 46% पर। बड़े जलाशयों के कारण यह पूरे राज्य की प्यास का नहीं, बल्कि ग्रामीण आजीविका और छोटे पैमाने के जल स्रोतों का संकट बन गया है, और राहत को इसी आधार पर लक्षित किया जाना चाहिए।
3. सूखा घोषित करना एक राजकोषीय निर्णय है, इसीलिए नियम विवेकाधिकार हटाने की कोशिश करते हैं. घोषणा राज्य को आदान सब्सिडी और अन्य राहत के लिए प्रतिबद्ध कर देती है, जिसका भुगतान पहले उसकी अपनी SDRF से होता है। इसलिए राज्यों के पास पैसा बचाने के लिए देरी करने, और केंद्रीय धन पाने के लिए नुक़सान बढ़ा-चढ़ाकर दिखाने, दोनों के कारण होते हैं; Swaraj Abhiyan मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने कुछ राज्यों की सूखा घोषित करने को लेकर ही हिचकिचाहट दर्ज की थी। नियमावली के उपग्रह सूचकांक, मिट्टी की नमी के माप और गाँव-स्तरीय सत्यापन इसीलिए हैं कि निर्णय राजनीति पर नहीं, साक्ष्य पर टिके। फिर भी सूचकांक वह नहीं देख पाते जो किसान देखते हैं: द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार इस साल जहाँ बारिश हुई भी, वहाँ वह छोटी और तेज़ बौछारों में आई, जिसने मिट्टी को नुक़सान पहुँचाया और कटाव बढ़ाया, इसलिए वर्षा का कुल आँकड़ा उससे पैदा हुई फ़सल से बेहतर दिख सकता है। इसका उत्तर ज़्यादा विवेकाधिकार नहीं, बल्कि बेहतर आँकड़े हैं: उपग्रह रीडिंग का पंचनामों से मिलान और ज़िलेवार प्रकाशन।
4. कर्ज़माफ़ी सूखे से निपटने का एक भोथरा औज़ार है. जुलाई में, सूखे की पूरी गंभीरता सामने आने से पहले घोषित ₹40,385 करोड़ की कर्ज़माफ़ी उन किसानों की मदद करती है जिन पर औपचारिक ऋण बकाया है। यह काश्तकारों, बटाईदारों और खेतिहर मज़दूरों के लिए कुछ नहीं करती, जिनके नाम कोई फ़सल ऋण नहीं होता और जिन पर खेतों में काम न रहने पर सबसे गहरी मार पड़ती है। क्षतिग्रस्त फ़सल के प्रति हेक्टेयर आदान सब्सिडी, बीमा दावे और मज़दूरी वाला काम इन समूहों तक बेहतर पहुँचते हैं। प्रधानमंत्री फ़सल बीमा योजना (PMFBY) में प्रावधान है कि यदि लंबे शुष्क दौर जैसी मध्य-मौसम प्रतिकूलता (mid-season adversity) से पैदावार सामान्य के आधे से नीचे गिरने की आशंका हो, तो संभावित दावों के 25% तक का अग्रिम भुगतान (on-account payment) किया जाए; नक़दी तक पहुँचने का यह सबसे तेज़ बीमित रास्ता है। विरोधी मत यह है कि कर्ज़माफ़ी किसानों का ऋण रिकॉर्ड साफ़ कर देती है ताकि वे रबी के लिए उधार ले सकें, और जब दो मौसम दाँव पर हों तो यह बात मायने रखती है।
5. 1972 का सबक केवल हस्तांतरण नहीं, परिसंपत्तियाँ था. 1972 की प्रतिक्रिया इसलिए याद की जाती है कि उसके राहत कार्यों से रिसाव तालाब, सड़कें और मेड़ें बनीं, जो सूखे के बाद भी टिकी रहीं, और आगे चलकर वही काम का कानूनी अधिकार बन गया। आज की घोषणाएँ लगभग सब की सब हस्तांतरण हैं: सीधे बैंक खातों में पैसा, कर्ज़माफ़ी, पानी और चारा। हस्तांतरण पुराने राहत कार्यों से तेज़ हैं और उनमें रिसाव कम होता है, और प्रत्यक्ष लाभ अंतरण (Direct Benefit Transfer) एक वास्तविक प्रगति है। पर मराठवाड़ा का 46% भंडारण और 20% से कम सिंचाई वाली कृषि अर्थव्यवस्था संरचनात्मक समस्याएँ हैं, और सूखे का साल जलग्रहण क्षेत्र और छोटे भंडारण के काम के लिए श्रम जुटाने का सबसे सस्ता समय होता है। जो प्रतिक्रिया केवल नक़दी पर ख़त्म हो जाती है, वह 1972 से अगली तुलना की ज़मीन तैयार करती है।

प्रशासक की दृष्टि