FSSAI ने सर्वोच्च न्यायालय से कहा: चीनी, नमक और वसा पर लाल षट्भुज वाली चेतावनी एक ही चरण में लागू होगी

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नई दिल्ली। भारतीय खाद्य सुरक्षा एवं मानक प्राधिकरण (Food Safety and Standards Authority of India – FSSAI) ने बुधवार, 23 सितंबर को सर्वोच्च न्यायालय को बताया कि वह पैकेटबंद खाद्य और पेय पदार्थों पर पैकेट के सामने पोषण लेबलिंग (front-of-pack nutrition labelling) चरणों में नहीं, बल्कि एक ही चरण में लागू करेगा। पैकेट के सामने लेबलिंग का अर्थ है पैकेट के उस हिस्से पर एक सरल चेतावनी, जहाँ खरीदार की नज़र सबसे पहले पड़ती है, न कि पीछे छपी विस्तृत पोषण तालिका। अपने अनुपालन हलफ़नामे (compliance affidavit) में FSSAI ने कहा कि खाद्य सुरक्षा एवं मानक अधिनियम, 2006 (Food Safety and Standards Act) के तहत मसौदा विनियमों को अंतिम रूप देने और जारी करने में उसे लगभग चार महीने लगेंगे, जिसके बाद खाद्य कारोबारियों (food business operators) को अनुपालन के लिए एक वर्ष मिलेगा। इकोनॉमिक टाइम्स (ET) के अनुसार यह एक वर्ष उन कंपनियों को “व्यावसायिक कठिनाइयों” से बचाने के लिए है जिनकी पैकेजिंग पहले ही थोक में छप चुकी है। द हिंदू इसे “365 दिनों की स्वैच्छिक कार्यान्वयन अवधि” कहता है। यह हलफ़नामा न्यायालय के 10 सितंबर के आदेश का उत्तर है, जिसमें “उचित, वैज्ञानिक रूप से न्यायसंगत और स्पष्ट रूप से परिभाषित समय-सीमा” माँगी गई थी और खाद्य सुरक्षा को “राष्ट्रीय हित” का विषय बताया गया था। प्रस्तावित प्रतीक कनाडा के प्रारूप से मिलता-जुलता है: सफ़ेद वर्गाकार पृष्ठभूमि पर एक लाल षट्भुज (hexagon), जिस पर उन पोषक तत्वों के नाम छपे होंगे जो निर्धारित सीमा से अधिक हैं। इसे पैकेट के सामने ऊपरी बाएँ कोने में लगाना होगा, और इसका फ़ॉन्ट पीछे की पोषण तालिका के फ़ॉन्ट से कम-से-कम एक पॉइंट बड़ा होना चाहिए। अधिकता वाले सभी पोषक तत्व एक ही षट्भुज में दर्ज होंगे; जन स्वास्थ्य कार्यकर्ताओं ने हर पोषक तत्व के लिए अलग प्रतीक माँगा था, पर FSSAI ने यह कहकर माँग ठुकरा दी कि इससे उपभोक्ता भ्रमित हो सकते हैं। चीनी, नमक या वसा में से किसी एक की भी अधिकता हो, तो उत्पाद पर चेतावनी लगेगी। सीमाएँ भारतीय आयुर्विज्ञान अनुसंधान परिषद (Indian Council of Medical Research – ICMR) के अधीन राष्ट्रीय पोषण संस्थान (National Institute of Nutrition – NIN) की हैं। पैकेटबंद भोजन के लिए चीनी की सीमा अतिरिक्त चीनी (added sugar) से मिलने वाली ऊर्जा का 5% रखी गई है, और कुल चीनी 10% से अधिक नहीं होनी चाहिए; वसा की सीमा अतिरिक्त वसा से मिलने वाली ऊर्जा का 15% और कुल वसा से 30% तक है। तरल खाद्य और पेय पदार्थों के लिए वसा की सीमाएँ वही रहेंगी, जबकि चीनी की सीमाएँ ऊर्जा का 10% और 30% हैं। इस हिसाब से जिस नींबू के रस में प्रति 100 ml 2 g से अधिक अतिरिक्त चीनी या 175 mg से अधिक नमक हो, या जिन चिप्स में प्रति 100 g 4.2 g से अधिक अतिरिक्त वसा या 625 mg से अधिक नमक हो, उन पर चेतावनी लगेगी। वसा के मामले में अखबारों के विवरण अलग हैं: ET अतिरिक्त वसा की बात करता है, जबकि द हिंदू संतृप्त वसा (saturated fat) की। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS2 में स्वास्थ्य, तथा GS3 में खाद्य प्रसंस्करण और उपभोक्ता संरक्षण।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. FSS अधिनियम, 2006 ने FSSAI को एकमात्र खाद्य नियामक बनाया और उसे लेबल निर्धारित करने की शक्ति दी. खाद्य सुरक्षा एवं मानक अधिनियम, 2006 ने खाद्य से जुड़े आठ पुराने कानूनों और आदेशों को, जिनमें खाद्य अपमिश्रण निवारण अधिनियम, 1954 (Prevention of Food Adulteration Act) भी शामिल था, एक साथ लाकर उनकी जगह एक एकल, विज्ञान-आधारित ढाँचा स्थापित किया। भारतीय खाद्य सुरक्षा एवं मानक प्राधिकरण इस अधिनियम की धारा 4 के तहत स्थापित एक सांविधिक निकाय (statutory body) है। यह केंद्रीय स्वास्थ्य एवं परिवार कल्याण मंत्रालय के अधीन काम करता है, और ज़मीनी स्तर पर कानून को राज्यों के खाद्य सुरक्षा आयुक्त लागू करते हैं। धारा 23 ऐसे पैकेटबंद भोजन की बिक्री पर रोक लगाती है जिस पर विनियमों के अनुसार चिह्न और लेबल न लगे हों, और ये विनियम FSSAI केंद्र सरकार की पूर्व स्वीकृति से धारा 92 के तहत बनाता है। अधिनियम धारा 52 के तहत मिथ्या छाप वाले (misbranded) भोजन को और धारा 53 के तहत भ्रामक विज्ञापनों को दंडनीय बनाता है; झूठे स्वास्थ्य दावों के विरुद्ध कार्रवाई का कानूनी आधार यही प्रावधान हैं।
2. भारत में पैकेट के सामने लेबल पर बहस एक दशक से अधिक पुरानी है, और हर मसौदा पिछले से कमज़ोर निकला. डाउन टू अर्थ के अनुसार FSSAI की एक विशेषज्ञ समिति ने 2014 में सिफ़ारिश की थी कि कैलोरी और चिंताजनक पोषक तत्व, जैसे चीनी, वसा और नमक, पैकेट के सामने दिखाए जाएँ। 2018 के एक मसौदे में सीमा से अधिक पोषक तत्वों को लाल रंग में उजागर करना अनिवार्य किया गया। 2019 के संशोधन में नमक की जगह सोडियम, कुल वसा की जगह संतृप्त वसा और कुल चीनी की जगह अतिरिक्त चीनी रख दी गई, और विज्ञान एवं पर्यावरण केंद्र (Centre for Science and Environment) ने कहा कि ये बदलाव उद्योग के अनुकूल थे। खाद्य सुरक्षा एवं मानक (लेबलिंग एवं प्रदर्शन) विनियम, 2020 (FSS (Labelling and Display) Regulations), जो आज पैकेट के पीछे की पोषण जानकारी को नियंत्रित करते हैं, पैकेट के सामने की चेतावनी के बिना ही अधिसूचित कर दिए गए। 2022 में FSSAI ने ‘भारतीय पोषण रेटिंग’ (Indian Nutrition Rating) का प्रस्ताव रखा, एक स्टार प्रणाली जिसमें अधिक सेहतमंद उत्पादों को अधिक स्टार मिलते हैं। जन स्वास्थ्य विशेषज्ञों ने इसकी आलोचना की, क्योंकि स्टार चीनी, नमक या वसा से भरपूर खाद्य पदार्थों को भी सेहतमंद दिखा सकते हैं। लाइवलॉ के अनुसार वर्तमान कार्यवाही सर्वोच्च न्यायालय में 3S and Our Health Society v. Union of India मामले में चल रही है।
3. चेतावनी लेबल और रेटिंग लेबल दो अलग विचारों पर टिके हैं, और हानिकारक पोषक तत्वों के विरुद्ध चेतावनी अधिक कारगर औज़ार है. पैकेट के सामने की जो प्रणालियाँ खरीदार को आँकड़ों का अर्थ समझाती हैं, वे दो परिवारों में बँटती हैं। रेटिंग प्रणालियाँ, जैसे ऑस्ट्रेलिया की स्वैच्छिक हेल्थ स्टार रेटिंग (Health Star Rating) और फ़्रांस का न्यूट्री-स्कोर (Nutri-Score), पूरे उत्पाद को एक ग्रेड देती हैं और फ़ाइबर या प्रोटीन जैसे अच्छे पोषक तत्वों को बुरे पोषक तत्वों की भरपाई करने देती हैं। चेतावनी प्रणालियाँ केवल हानिकारक चीज़ों को चिह्नित करती हैं। खाद्य लेबलिंग और विज्ञापन से जुड़ा चिली का कानून 20.606, जो 2012 में बना और 2016 से लागू है, चीनी, सोडियम, संतृप्त वसा और कैलोरी में से प्रत्येक के लिए एक काला अष्टभुजाकार ‘उच्च मात्रा’ (‘high in’) लेबल अनिवार्य करता है और ऐसे खाद्य पदार्थों के बच्चों के बीच विपणन पर अंकुश लगाता है। तब से कई लैटिन अमेरिकी देशों ने ऐसी ही चेतावनियाँ अपनाई हैं। कनाडा का अनिवार्य प्रतीक, जो 2026 से ज़रूरी है, काले-सफ़ेद रंग का एक ही ‘उच्च मात्रा’ वाला बॉक्स है, जिसमें अधिकता वाले सभी पोषक तत्व एक साथ सूचीबद्ध होते हैं; FSSAI का कहना है कि वह इसी एक-प्रतीक वाले तरीके का अनुसरण कर रहा है।
4. WHO की सीमाएँ और अनुच्छेद 47 वह लोक-स्वास्थ्य आधार रेखा तय करते हैं जिस पर इन सीमाओं को परखा जाना चाहिए. विश्व स्वास्थ्य संगठन (World Health Organization – WHO) की सिफ़ारिश है कि मुक्त शर्करा (free sugars) का सेवन कुल ऊर्जा सेवन के 10% से कम रखा जाए, और अतिरिक्त लाभ के लिए 5% से भी कम, तथा वयस्कों का नमक सेवन प्रतिदिन 5 g से कम हो। गैर-संचारी रोगों पर उसकी वैश्विक कार्य योजना ने कुछ स्वैच्छिक लक्ष्य तय किए, जिनमें 2025 तक NCDs से होने वाली समय-पूर्व मृत्यु दर में 25% की सापेक्ष कमी और आबादी के औसत नमक सेवन में 30% की सापेक्ष कमी शामिल है। वसा, चीनी और नमक से भरपूर (high in fat, sugar and salt – HFSS) खाद्य पदार्थ मोटापे, उच्च रक्तचाप और मधुमेह के प्रमुख आहार-जनित कारक हैं। भारत में ICMR का संस्थान, राष्ट्रीय पोषण संस्थान, हैदराबाद, आहार संबंधी दिशानिर्देश और पोषक तत्वों की सीमाएँ तैयार करता है। संविधान का अनुच्छेद 47 राज्य को निर्देश देता है कि वह पोषण स्तर को ऊँचा करने और लोक स्वास्थ्य के सुधार को अपने प्राथमिक कर्तव्यों में माने।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS2 का स्वास्थ्य और GS3 का खाद्य प्रसंस्करण एक ही नियामक प्रश्न में आ मिलते हैं. पाठ्यक्रम में स्वास्थ्य से जुड़े मुद्दों और भारत में खाद्य प्रसंस्करण एवं संबंधित उद्योगों का स्पष्ट उल्लेख है। जीवनशैली से जुड़ी बीमारियों और प्रसंस्कृत भोजन के विनियमन पर मुख्य परीक्षा के प्रश्नों में इस मामले को ताज़ा साक्ष्य के रूप में लिखा जा सकता है कि कोई विनियमन कारगर होगा या नहीं, यह उसकी बनावट से जुड़े चुनाव तय करते हैं: प्रतीक, सीमाएँ और समय-सीमा।
2. प्रारंभिक परीक्षा नियामकों को उनके मूल अधिनियम, मंत्रालय और शक्तियों के ज़रिए परखती है. नियामकों पर प्रश्न प्रायः यह पूछते हैं कि कोई निकाय किस अधिनियम से बना है, वह किस मंत्रालय के अधीन है और उसके आदेश बाध्यकारी हैं या नहीं। FSSAI, FSS अधिनियम के तहत विनियम बनाने की शक्ति, ICMR-NIN और चीनी तथा नमक पर WHO की सीमाएँ — ये सभी संभावित सामग्री हैं, और चेतावनी लेबल तथा रेटिंग लेबल का अंतर भी। ऐसे प्रश्नों के साथ अनुच्छेद 47 जैसे संवैधानिक आधार अक्सर जोड़ दिए जाते हैं।

विश्लेषण

1. ‘एक ही चरण’ सबसे बड़ी रियायत है, पर अनिवार्य चेतावनियाँ अब भी एक साल से ज़्यादा दूर हैं. जन स्वास्थ्य समूहों को आशंका थी कि चरणबद्ध कार्यान्वयन में सबसे विवादित उत्पादों को टाल दिया जाएगा और हर नया चरण लॉबिंग का रास्ता फिर से खोल देगा; एक ही चरण यह जोखिम खत्म कर देता है। लेकिन नियामक की अपनी समय-सारणी ही लगभग चार महीने विनियम जारी करने की और फिर 365 दिनों की अवधि की है। अगर कहीं कोई देरी न भी हो, तब भी अनिवार्य चेतावनियाँ 2028 की शुरुआत से पहले दुकानों की अलमारियों तक नहीं पहुँचेंगी। यहाँ द हिंदू का शब्द ‘स्वैच्छिक’ मायने रखता है: यदि पूरे वर्ष अनुपालन स्वैच्छिक है, तो चेतावनी अवधि के अंत में ही बाध्यता बनेगी, और सबसे अस्वास्थ्यकर उत्पादों के निर्माताओं के पास पहले कदम उठाने का कोई कारण नहीं रहेगा। थोक में छप चुकी पैकेजिंग को लेकर उद्योग का तर्क एक संक्रमण अवधि (transition period) को उचित ठहराता है, पर ज़रूरी नहीं कि पूरे एक वर्ष को। दूसरी ओर, जल्दबाज़ी में बना नियम मुकदमों और स्थगन आदेशों को न्योता देता है, और टिकी रहने वाली एक समय-सीमा उस महत्वाकांक्षी समय-सीमा से बेहतर है जिसे कोई न्यायालय निलंबित कर दे।
2. हलफ़नामे की असली जीत स्टार रेटिंग के बजाय चेतावनी को चुनना है. 2022 की भारतीय पोषण रेटिंग में चीनी से भरपूर बिस्कुट भी अपने फ़ाइबर या प्रोटीन के दम पर स्टार कमा सकता था; आलोचक ‘सेहतमंद होने की इसी छवि’ से आगाह कर रहे थे। लाल षट्भुज केवल अधिकता वाले पोषक तत्वों का नाम लेता है, किसी और चीज़ का श्रेय नहीं देता, और खरीदार से बस एक प्रश्न पूछता है: क्या इस उत्पाद में कोई हानिकारक चीज़ ज़्यादा है? हर पोषक तत्व को अलग प्रतीक न देने का निर्णय भारत के भीड़-भरे पैकेट को देखते हुए तर्कसंगत ठहराया जा सकता है, पर इसकी एक कीमत है। तीनों पोषक तत्वों की अधिकता वाले उत्पाद पर भी एक ही षट्भुज होगा, ठीक वैसे ही जैसे केवल एक की अधिकता वाले उत्पाद पर, इसलिए नुकसान बढ़ने के साथ संकेत नहीं बढ़ता। चिली का प्रति पोषक तत्व एक अष्टभुज वाला तरीका बहुत अस्वास्थ्यकर उत्पाद को बहुत अस्वास्थ्यकर दिखाता है, और इसीलिए कार्यकर्ता उसे चाहते थे।
3. कितने उत्पाद दायरे में आएँगे, यह रंग से अधिक सीमाएँ और उनकी सटीक शब्दावली तय करेगी. ICMR-NIN की सीमाएँ भारतीय विज्ञान पर आधारित हैं, इसलिए किसी आयातित मॉडल की तुलना में न्यायालय में उन्हें चुनौती देना कठिन होगा। लेकिन ऊर्जा के हिस्से के रूप में तय की गई सीमा का पालन उत्पाद का नुस्खा बदलकर (reformulation) भी किया जा सकता है, जैसे चीनी की जगह गैर-पोषक मिठास (non-nutritive sweeteners) डालकर; इसलिए विनियमन में स्पष्ट नियम होने चाहिए कि ‘अतिरिक्त’ किसे माना जाएगा। अतिरिक्त और संतृप्त वसा को लेकर अखबारों के अलग-अलग विवरण देखते हुए यह बात अहम है कि डाउन टू अर्थ के अनुसार 2019 के मसौदे में कुल वसा से संतृप्त वसा और नमक से सोडियम की ओर बदलाव को उद्योग के अनुकूल माना गया था; इसलिए अंतिम शब्दावली को बारीकी से पढ़ना होगा। नमक बनाम सोडियम कोई छोटी बात नहीं है, क्योंकि 1 g सोडियम लगभग 2.5 g नमक के बराबर होता है, और सोडियम में लिखी गई सीमा नमक में लिखी उसी सीमा से कम दिखती है। निर्माताओं का नुस्खा बदलकर सीमा से ठीक नीचे बने रहना कोई चोर दरवाज़ा नहीं है। नीति ठीक यही करने के लिए बनी है।
4. ई-कॉमर्स और क्विक-कॉमर्स प्लेटफ़ॉर्मों पर कार्रवाई दिखाती है कि लेबल वहीं मायने रखता है जहाँ खरीदार उसे सचमुच देखता है, और वह जगह अब अधिकाधिक एक स्क्रीन है. ET की रिपोर्ट के अनुसार हलफ़नामे के साथ-साथ FSSAI ने Happilo Premium Date Bites – Zesty Orange के बारे में कथित भ्रामक दावों को लेकर Amazon, Flipkart India, Swiggy Instamart, Zepto और BigBasket के विरुद्ध दंडात्मक कार्रवाई शुरू की है। Swiggy Instamart और BigBasket पर Milky Mist के तीन डेयरी उत्पादों को लेकर भी कार्रवाई हो रही है, और Amazon Seller Services, Swiggy Instamart तथा BigBasket पर ज़हरीले पौधे धतूरे (Datura) के फलों और बीजों की ऑनलाइन बिक्री को लेकर। अगर ऐप पर केवल उत्पाद की तस्वीर दिखती है, तो भौतिक पैकेट पर छपा लाल षट्भुज किसी काम का नहीं; इसलिए अंतिम विनियमन में हर ऑनलाइन लिस्टिंग पर चेतावनी अनिवार्य की जानी चाहिए। प्लेटफ़ॉर्म दलील देंगे कि वे केवल बाज़ार-स्थल (marketplace) हैं और दायित्व विक्रेताओं का है। लेकिन अगर धतूरे वाला आरोप सही साबित होता है, तो यह दिखाता है कि प्लेटफ़ॉर्म की अपनी लिस्टिंग जाँच ही एकमात्र व्यावहारिक नियंत्रण है।
5. जब किसी नियामक को सर्वोच्च न्यायालय से समय-सीमा लेनी पड़े, तो विफलता संस्थागत है. न्यायालय की ‘राष्ट्रीय हित’ वाली भाषा और ‘स्पष्ट रूप से परिभाषित समय-सीमा’ की उसकी माँग दिखाती है कि न्यायालय वह खालीपन भर रहा है जिसे नियामक ने बरसों तक खुला छोड़े रखा। लाइवलॉ की रिपोर्ट है कि न्यायालय ने पहले यह सवाल भी उठाया था कि कहीं चेतावनी लेबल का FSSAI द्वारा विरोध उद्योग के दबाव से तो नहीं उपजा। न्यायालय समय-सीमा तय कर सकता है, पर लेबल का डिज़ाइन नहीं बना सकता। FSS अधिनियम के तहत बने वैज्ञानिक पैनल और सार्वजनिक परामर्श ही इसके लिए सही मंच हैं, और मुकदमेबाज़ी का काम उन्हें जवाबदेह ठहराना होना चाहिए, उनकी जगह लेना नहीं। विरोधी मत सीधा है: एक दशक के मसौदे बताते हैं कि न्यायालय के बिना कुछ भी आगे न बढ़ता। स्थायी समाधान यह होगा कि किसी मसौदे के प्रकाशित होने के बाद स्वास्थ्य की दृष्टि से अहम विनियमों को अंतिम रूप देने की सांविधिक या विनियामक समय-सीमा तय कर दी जाए।

प्रशासक की दृष्टि