निर्वाचन आयोग ने हर निर्णय को ‘सर्वसम्मत’ बताया; वार्षिक मतदाता सूची पुनरीक्षण ठप होने के बीच पूर्व मुख्य निर्वाचन आयुक्तों ने धारा 18 का हवाला दिया

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नई दिल्ली, 23 सितंबर। इस पत्रिका ने 23 सितंबर को द इंडियन एक्सप्रेस की उस खोजी रिपोर्ट पर कार्ड दिया था जिसके अनुसार निर्वाचन आयुक्त सुखबीर सिंह संधू और विवेक जोशी ने अक्टूबर 2025 से अगस्त 2026 के बीच कम-से-कम 14 बार लिखित रूप में उन निर्णयों पर आपत्ति दर्ज की, जो उनकी जानकारी के बिना आयोग के नाम पर लिए गए थे। आज नया यह है: भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India — ECI) का जवाब, वह कानून जिस पर उसे खरा उतरना है, और इस विवाद की पहली मापी जा सकने वाली कीमतें। द हिंदू के अनुसार ECI ने पहले सूत्रों के हवाले से जारी एक स्पष्टीकरण में कहा कि “SIR सहित” सभी निर्णय — SIR यानी विशेष गहन पुनरीक्षण (Special Intensive Revision), मतदाताओं की नए सिरे से गणना — “सर्वसम्मत थे और दोनों निर्वाचन आयुक्तों तथा मुख्य निर्वाचन आयुक्त की स्वीकृति से लिए गए थे”। इसके बाद उप निदेशक पी. पवन के हस्ताक्षर से जारी एक प्रेस नोट ने भिन्न मतों को “विचार-विमर्श का सामान्य हिस्सा” बताया और कहा कि 2023 के अधिनियम के अंतर्गत सभी आदेशों को “पूर्ण विधिक मान्यता” प्राप्त है। द इंडियन एक्सप्रेस ध्यान दिलाता है कि इस नोट ने यह नहीं बताया कि फ़ॉर्म 6 (नए मतदाताओं के आवेदन का प्रपत्र) में बदलाव को किसने मंज़ूरी दी, पश्चिम बंगाल में बहाल किए गए मतदाताओं के विरुद्ध ECI के नाम पर अपीलें दायर करने की अनुमति किसने दी, ECINet (आयोग का डिजिटल मतदाता सूची मंच) के ऑडिट का प्रस्ताव अनुत्तरित क्यों रहा, और मई से अगस्त के बीच पूर्ण आयोग की बैठक क्यों नहीं हुई। इस विषय को नियंत्रित करने वाला कानून मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 [Chief Election Commissioner and Other Election Commissioners (Appointment, Conditions of Service and Term of Office) Act, 2023] की धारा 18 है: आयोग का कामकाज यथासंभव सर्वसम्मति से होगा, और जहाँ सदस्यों में मतभेद हो, वहाँ बहुमत का निर्णय मान्य होगा। पूर्व मुख्य निर्वाचन आयुक्त (CEC) एस.वाई. क़ुरैशी का तर्क है कि तीन में से दो सदस्य बहुमत होते हैं, इसलिए उनके बिना लिए गए निर्णय “प्रथम दृष्टया अधिकारातीत (ultra vires)” हैं — यानी विधिक शक्ति की सीमा से बाहर; वे पश्चिम बंगाल की 38.31 लाख अपीलों का उल्लेख करते हैं, जिनमें से 16.10 लाख कथित रूप से ECI ने नाम हटवाने के लिए दायर की थीं। द इकोनॉमिक टाइम्स की रिपोर्ट के अनुसार 18 वर्ष के होने वाले युवाओं का नाम जोड़ने के लिए 1958 से चला आ रहा वार्षिक विशेष संक्षिप्त पुनरीक्षण (Special Summary Revision) 2024 के चक्र के बाद फिर शुरू नहीं हुआ है, और स्थानांतरित किए गए लगभग 50 अधिकारियों की गोपनीय रिपोर्टें अटकी पड़ी हैं, क्योंकि तीनों सदस्य एक साथ हस्ताक्षर नहीं कर सके। गोवा में निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारियों (Electoral Registration Officers — ERO) द्वारा स्वीकृत 97 मतदाता सूची से बाहर ही रहे, क्योंकि ECINet में “रोलबैक” की सुविधा नहीं थी, जबकि उप निर्वाचन आयुक्त संजय कुमार ने लिखित रूप में कहा था कि “IT प्रणाली आवश्यक कार्रवाई को रोक नहीं सकती”; ये मतदाता गोवा मेडिक्लेम योजना तक अपनी पहुँच भी खो बैठे हैं। विपक्ष मुख्य निर्वाचन आयुक्त को हटाने, सर्वोच्च न्यायालय की निगरानी में जाँच और SIR पर रोक की माँग कर रहा है; भाजपा इसे “दुष्प्रचार अभियान” बताती है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2 — संवैधानिक निकाय और लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 324 चुनावों का दायित्व एक आयोग को सौंपता है, और 1993 से यह आयोग बहु-सदस्यीय है. अनुच्छेद 324(1) संसद, राज्य विधानमंडलों तथा राष्ट्रपति और उपराष्ट्रपति के पदों के निर्वाचन के लिए निर्वाचक नामावलियों (electoral rolls) की तैयारी और निर्वाचनों के संचालन का अधीक्षण, निदेशन और नियंत्रण निर्वाचन आयोग में निहित करता है। अनुच्छेद 324(2) कहता है कि आयोग में मुख्य निर्वाचन आयुक्त और उतने अन्य निर्वाचन आयुक्त होंगे जितने राष्ट्रपति नियत करे, और उनकी नियुक्ति संसद द्वारा बनाई गई किसी विधि के उपबंधों के अधीन होगी। अक्टूबर 1989 में नियुक्त दो निर्वाचन आयुक्तों के पद जनवरी 1990 में समाप्त कर दिए गए, जिससे वे पद से हट गए; अक्टूबर 1993 से तीन सदस्यीय स्वरूप निरंतर चल रहा है। अनुच्छेद 324(5) के अंतर्गत मुख्य निर्वाचन आयुक्त को केवल उसी रीति से और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है जिन पर सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश को हटाया जाता है, जबकि अन्य निर्वाचन आयुक्तों को केवल मुख्य निर्वाचन आयुक्त की सिफ़ारिश पर ही हटाया जा सकता है — यह पदावधि की सुरक्षा है, मतों का कोई पदानुक्रम नहीं।
2. धारा 18 सर्वसम्मति को आदर्श और बहुमत को निर्णय का नियम बनाती है. 2023 के अधिनियम ने निर्वाचन आयोग (निर्वाचन आयुक्तों की सेवा शर्तें और कार्य संचालन) अधिनियम, 1991 [Election Commission (Conditions of Service of Election Commissioners and Transaction of Business) Act, 1991] का स्थान लिया है। इसकी धारा 18 आयोग को अपनी प्रक्रिया विनियमित करने और सदस्यों के बीच कार्य का आवंटन करने की अनुमति केवल सर्वसम्मत निर्णय से देती है, शेष सभी कार्य यथासंभव सर्वसम्मति से करने की अपेक्षा रखती है, और यह प्रावधान करती है कि जहाँ मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों के मत भिन्न हों, वहाँ बहुमत का मत मान्य होगा। 1993 के संशोधन के बाद 1991 के कानून में भी यही नियम था। टी.एन. शेषन बनाम भारत संघ (T N Seshan v Union of India, 1995) में एक संविधान पीठ ने इस ढाँचे को वैध ठहराया और इस दावे को अस्वीकार कर दिया कि निर्णय लेने में मुख्य निर्वाचन आयुक्त अपने सहयोगियों से ऊपर है। पीठ ने चेताया था — और आज क़ुरैशी यही पंक्ति उद्धृत करते हैं — कि ‘व्यक्ति को आगे रखकर निर्वाचन आयोग को ओझल कर देना ग़लत होगा’। मुख्य निर्वाचन आयुक्त अध्यक्षता करता है, पर दो सदस्य मिलकर उसके मत को पलट सकते हैं।
3. मतदाता सूची एक वैधानिक अधिकारी, ERO, का विधिक उत्पाद है, जो केंद्र द्वारा बनाए गए नियमों के अधीन काम करता है. लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 (Representation of the People Act, 1950) की धारा 13B के अंतर्गत प्रत्येक विधानसभा निर्वाचन क्षेत्र की निर्वाचक नामावली एक निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारी (Electoral Registration Officer) तैयार और पुनरीक्षित करता है। यह सरकार या किसी स्थानीय प्राधिकरण का अधिकारी होता है, जिसे आयोग राज्य सरकार के परामर्श से पदाभिहित करता है। धारा 21 प्रत्येक आम चुनाव से पहले तथा आयोग के निर्देश पर अन्य समयों पर पुनरीक्षण का प्रावधान करती है, और अभिलिखित कारणों से किसी भी समय विशेष पुनरीक्षण की अनुमति देती है। निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण नियम, 1960 (Registration of Electors Rules, 1960) — जो नए निर्वाचकों के लिए फ़ॉर्म 6, आपत्तियों के लिए फ़ॉर्म 7 और सुधार के लिए फ़ॉर्म 8 निर्धारित करते हैं — केंद्र सरकार धारा 28 के अंतर्गत आयोग से परामर्श करके बनाती है। यही कारण है कि श्री जोशी ने सलाह दी थी कि नियमों में संशोधन किए बिना फ़ॉर्म 6 को बदला नहीं जा सकता। पुनरीक्षण गहन (घर-घर जाकर नए सिरे से गणना) भी हो सकता है और संक्षिप्त (दावों और आपत्तियों के माध्यम से मौजूदा सूची को अद्यतन करना) भी।
4. मतदाता सूची सार्वभौमिक वयस्क मताधिकार का प्रवेश-द्वार है, और संपन्न चुनाव को केवल याचिका द्वारा ही चुनौती दी जा सकती है. अनुच्छेद 325 प्रत्येक प्रादेशिक निर्वाचन क्षेत्र के लिए एक साधारण निर्वाचक नामावली का प्रावधान करता है और केवल धर्म, मूलवंश, जाति या लिंग के आधार पर किसी को इससे बाहर रखने का निषेध करता है। अनुच्छेद 326 18 वर्ष के प्रत्येक नागरिक को वयस्क मताधिकार की गारंटी देता है; 61वें संशोधन अधिनियम, 1988 ने यह आयु 21 से घटाकर 18 की थी। निर्वाचन विधि (संशोधन) अधिनियम, 2021 [Election Laws (Amendment) Act, 2021] ने 1950 के अधिनियम की धारा 14 में संशोधन करके वर्ष में चार अर्हता तिथियाँ बनाईं — 1 जनवरी, 1 अप्रैल, 1 जुलाई और 1 अक्टूबर। अनुच्छेद 329(b) कहता है कि संसद या किसी राज्य विधानमंडल के निर्वाचन को निर्वाचन याचिका के अतिरिक्त किसी अन्य तरीके से प्रश्नगत नहीं किया जा सकता; लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 के अंतर्गत यह याचिका परिणाम घोषित होने के 45 दिनों के भीतर दायर करनी होती है। मुख्य निर्वाचन आयुक्त को हटाने की प्रक्रिया न्यायाधीश (जाँच) अधिनियम, 1968 [Judges (Inquiry) Act, 1968] के अनुसार चलती है: लोकसभा के कम-से-कम 100 या राज्यसभा के कम-से-कम 50 सदस्यों द्वारा हस्ताक्षरित प्रस्ताव, एक जाँच समिति, और दोनों सदनों में विशेष बहुमत।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. सामान्य अध्ययन-2 में यही विषय नाम लेकर दर्ज है. पाठ्यक्रम ‘विभिन्न संवैधानिक पदों पर नियुक्ति, विभिन्न संवैधानिक निकायों की शक्तियाँ, कार्य और उत्तरदायित्व’ तथा ‘लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम की मुख्य विशेषताएँ’ माँगता है। निर्वाचन आयोग पर मुख्य परीक्षा के प्रश्न आदर्श आचार संहिता और चुनाव सुधारों से हटकर उसकी स्वतंत्रता और विश्वसनीयता की ओर बढ़े हैं। आज की ख़बर एक ऐसा आयाम जोड़ती है जिसका प्रयोग परीक्षक संभवतः करेंगे: किसी बहु-सदस्यीय निकाय की आंतरिक जवाबदेही, न कि केवल सरकार से उसकी स्वतंत्रता।
2. प्रारंभिक परीक्षा बार-बार अनुच्छेद 324 और मतदाता सूची की कार्यप्रणाली पर लौटती है. UPSC ने बार-बार पूछा है कि मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति कौन करता है और उन्हें कौन हटाता है, बहु-सदस्यीय ढाँचा संविधान से आता है या किसी कानून से, और सदस्यों को कैसी सुरक्षा प्राप्त है। दो वर्षों तक SIR की निरंतर चर्चा के बाद चार अर्हता तिथियाँ, ERO की वैधानिक भूमिका, और संक्षिप्त तथा गहन पुनरीक्षण का अंतर स्वाभाविक रूप से अगले प्रश्न हैं।

विश्लेषण

1. आयोग का खंडन उस प्रश्न का उत्तर देता है जो किसी ने पूछा ही नहीं. आरोप यह नहीं है कि तीनों सदस्य असहमत हुए और फिर मतदान हुआ; आरोप यह है कि आयोग के नाम पर ऐसे निर्णय जारी किए गए जो उसके तीन में से दो सदस्यों के सामने रखे ही नहीं गए। यह कहना कि ‘सभी निर्णय’ ‘सर्वसम्मत’ थे, इस आरोप का उत्तर नहीं है, और यह उस अभिलेख से भी मेल नहीं खाता जिसका वर्णन समाचार-पत्र करते हैं: श्री संधू की 13 अगस्त की टिप्पणी, जिसमें फ़ॉर्म 6 में बदलाव को ‘अनधिकृत/अवैध’ कहा गया, और 30 जुलाई को दोनों आयुक्तों द्वारा संयुक्त रूप से 28 जुलाई के कार्य-आवंटन आदेश को निरस्त करना। आयोग का यह कहना सही है कि किसी सामूहिक (collegial) निकाय में दर्ज मतभेद सामान्य बात है, और संभव है कि SIR के अंतिम आदेशों पर तीनों के हस्ताक्षर हों। पर यह प्रश्न दस्तावेज़ों का है, और कार्यवृत्त तथा फ़ाइल-टिप्पणियाँ इसे सुलझा सकती हैं। पूर्व निर्वाचन आयुक्त अशोक लवासा ने द हिंदू से बातचीत में ठीक यही बात कही: एकमात्र खंडन वह अभिलेख है जो दिखाए कि निर्णय लेते समय दोनों आयुक्त उपस्थित थे।
2. धारा 18 एक राजनीतिक विवाद को विधिक प्राधिकार के प्रश्न में बदल देती है, पर वह हो चुके चुनावों को पलट नहीं सकती. यदि कोई कानून शक्ति को तीन सदस्यीय आयोग में निहित करता है और दो सदस्यों को दरकिनार कर दिया गया, तो वह कार्य अधिकारातीत (ultra vires) होने के आधार पर चुनौती योग्य है; क़ुरैशी के शब्दों में, ‘कोई लेटरहेड वह प्राधिकार नहीं दे सकता जिसे कानून देने से इनकार करता है’। फ़ॉर्म 6 के बदलाव में एक दूसरा दोष भी है: यह प्रपत्र केंद्र सरकार द्वारा बनाए गए नियमों से निर्धारित होता है, इसलिए सर्वसम्मत आयोग भी किसी निर्देश द्वारा इसे नहीं बदल सकता था। सबसे अधिक असुरक्षित वे कार्य हैं जिन पर ECI के नाम से मुकदमेबाज़ी हुई, जैसे पश्चिम बंगाल की 16.10 लाख अपीलें। किंतु नए चुनाव कराने की विपक्ष की माँग अनुच्छेद 329(b) से टकराती है: संपन्न चुनाव को केवल 45 दिनों के भीतर दायर निर्वाचन याचिका द्वारा ही प्रश्नगत किया जा सकता है, बाद में सामने आई किसी आंतरिक अनियमितता के आधार पर नहीं। व्यावहारिक उपचार भविष्यलक्षी (prospective) है — अनधिकृत निर्णयों को वापस लेना और नियमों को बहाल करना — न कि जनादेशों को पलटना।
3. सामूहिक निकाय सबसे पहले सुर्ख़ियों वाले कामों में नहीं, अपने रोज़मर्रा के कामकाज में विफल होता है. द इकोनॉमिक टाइम्स की रिपोर्ट दिखाती है कि एक साथ काम न कर पाने वाले आयोग की कीमत क्या होती है। 1958 से परंपरा के रूप में चला आ रहा वार्षिक विशेष संक्षिप्त पुनरीक्षण 2024 के चक्र के बाद फिर शुरू नहीं हुआ। नतीजा यह है कि संसद ने 2021 में जो चार अर्हता तिथियाँ बनाई थीं, वे ऐसे दरवाज़े खोलती हैं जिनके दूसरी ओर कोई बैठा ही नहीं है; और द इकोनॉमिक टाइम्स के अनुसार चुनाव की ओर बढ़ रहे उत्तर प्रदेश और गोवा में 2027 के चुनावों से पहले यह पुनरीक्षण हो जाना चाहिए था। लगभग 50 अधिकारियों की गोपनीय रिपोर्टें इसलिए रुकी हैं कि तीनों सदस्य एक साथ हस्ताक्षर नहीं कर सके। 2023 का अधिनियम सहयोग को पहले से मानकर चलता है: सर्वसम्मति या बहुमत का नियम यह मानता है कि सदस्य मिलेंगे और फ़ाइलें देखेंगे। प्रकाशित कार्य-संचालन नियम, पूर्ण आयोग की बैठकों की न्यूनतम आवृत्ति, और नियमित फ़ाइलों का बहुमत से समयबद्ध निपटारा यह सुनिश्चित करेंगे कि SIR पर असहमति बाकी सब कुछ ठप न कर दे।
4. सॉफ़्टवेयर चुपचाप नियम-निर्माता बनता जा रहा है, और कानून अभी उसके साथ कदम नहीं मिला पाया है. कौन मतदाता है, यह तय करने का वैधानिक प्राधिकारी ERO है; फिर भी गोवा में एक ERO का वह निर्णय, जो सर्वोच्च न्यायालय के 29 जनवरी के आदेश के अनुसार सुनवाई के बाद लिया गया था, दर्ज नहीं हो सका, क्योंकि ECINet पर अनुमतियाँ दिल्ली से तय होती हैं। उप निर्वाचन आयुक्त संजय कुमार ने लिखा कि ERO के पास धारा 21 और 21A के अंतर्गत शक्तियाँ हैं और IT प्रणाली आवश्यक कार्रवाई को रोक नहीं सकती, पर इसके बाद कुछ नहीं हुआ। मनोज कुमार झा का यह सूत्रीकरण कि कोई संवैधानिक अधिकार सॉफ़्टवेयर की संरचना के अधीन नहीं हो सकता, सही विधिक सिद्धांत है। चूँकि डायलिसिस, प्रत्यारोपण और कीमोथेरेपी का खर्च उठाने वाली गोवा मेडिक्लेम योजना केवल मतदाताओं के लिए खुली है, इसलिए ‘रोलबैक’ बटन का न होना स्वास्थ्य सेवा से वंचित करने में बदल जाता है। आयोग का प्रतितर्क भी वास्तविक है — केंद्रीय नियंत्रण मतदाता सूचियों में स्थानीय हेरफेर को रोक सकता है — इसलिए उत्तर लेखापरीक्षा-योग्यता (auditability) में है, यानी उस स्वतंत्र ऑडिट में जिसका प्रस्ताव श्री जोशी ने मई में रखा था, न कि केंद्रीय और स्थानीय नियंत्रण के बीच किसी भोंडे चुनाव में।
5. संस्थागत विवाद की तह में सबूत के भार (burden of proof) से जुड़ा एक बुनियादी चुनाव छिपा है. सुरजीत एस. भल्ला SIR को दो त्रुटियों के बीच के चुनाव के रूप में देखते हैं: किसी वास्तविक मतदाता का नाम काट देना, या किसी ‘भूतिया’ नाम को सूची में बने रहने देना। उनका तर्क है कि अधिक महँगी त्रुटि मताधिकार से वंचित करना है, क्योंकि ग़लत तरीके से हटाया गया मतदाता निश्चित रूप से अपना वोट खो देता है, जबकि भूतिया नाम तभी नुकसान करता है जब कोई मतदान अभिकर्ताओं, अमिट स्याही और निविदत्त मतपत्र (tendered ballot) की बाधाएँ पार करके उसका प्रतिरूपण करे। 2002 के पुनरीक्षण ने मौजूदा प्रविष्टि को तब तक सही माना था जब तक इसके विपरीत सिद्ध न हो; SIR ने हर मतदाता से नया फ़ॉर्म माँगा और जिनके फ़ॉर्म नहीं लौटे, उन्हें हटा दिया। 12 राज्यों में मुख्य निर्वाचन आयुक्त की ‘शून्य अपीलें’ यह मापती हैं कि अपील करना कितना कठिन है, यह नहीं कि सूची कितनी सटीक है। प्रतिपक्ष, जिसे भल्ला भी स्वीकार करते हैं, यह है कि मृत और पलायन कर चुके लोगों से भरी सूची भी हर वास्तविक वोट का मूल्य घटाती है; उत्तर यह है कि सबूत का भार राज्य पर ही रहे और ग़लत विलोपन के अनुमान प्रकाशित किए जाएँ।

प्रशासक की दृष्टि