निर्वाचन आयोग नियुक्ति कानून को संविधान पीठ भेजने पर सर्वोच्च न्यायालय बँटा; न्यायमूर्ति दत्ता ने ‘धारणा की कसौटी’ लागू की, कॉलेजियम का बचाव किया

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नई दिल्ली, 23 सितंबर। न्यायमूर्ति दीपांकर दत्ता और न्यायमूर्ति सतीश चंद्र शर्मा की दो न्यायाधीशों वाली पीठ केंद्र की उस अर्ज़ी पर 1-1 से बँट गई, जिसमें मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 [Chief Election Commissioner and Other Election Commissioners (Appointment, Conditions of Service and Term of Office) Act, 2023] के विरुद्ध याचिकाओं को संविधान पीठ (Constitution Bench) को सौंपने का अनुरोध किया गया था। संविधान पीठ कम-से-कम पाँच न्यायाधीशों की वह पीठ होती है जो संविधान के निर्वचन से जुड़े सारवान प्रश्नों का निपटारा करती है। जब दो न्यायाधीश असहमत हों तो कोई बहुमत नहीं बनता, इसलिए द इकोनॉमिक टाइम्स के अनुसार दोनों इस पर सहमत हुए कि कागज़ात भारत के मुख्य न्यायाधीश (CJI) सूर्यकांत के पास भेजे जाएँ, ताकि वे धारा 7 और अन्य प्रावधानों की वैधता तय करने के लिए पीठ गठित करें; द इंडियन एक्सप्रेस आदेश को उद्धृत करते हुए बताता है कि मामले को पहले तीन न्यायाधीशों की पीठ के रास्ते ले जाना “बहुत कम उपयोगी” होता। इस अधिनियम ने CJI को, जिन्हें मार्च 2023 के पाँच न्यायाधीशों वाले अनूप बरनवाल (Anoop Baranwal) निर्णय ने एक अंतरिम चयन पैनल में रखा था, हटाकर उनकी जगह प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक केंद्रीय कैबिनेट मंत्री को रखा, जो प्रधानमंत्री और विपक्ष के नेता के साथ बैठते हैं। न्यायमूर्ति दत्ता का मत था कि संदर्भ की कोई आवश्यकता नहीं, क्योंकि अनूप बरनवाल ने यह तय कर दिया है कि नियुक्तियाँ “अनन्य कार्यपालिका नियंत्रण” में नहीं रह सकतीं। उन्होंने कहा कि प्रथम दृष्टया, अनुच्छेद 75(3) के अंतर्गत सामूहिक उत्तरदायित्व को देखते हुए, किसी मंत्री से “अपने ही नामित करने वाले की अवज्ञा की अपेक्षा नहीं की जा सकती”, जिससे विपक्ष के नेता की भूमिका “काफ़ी हद तक सजावटी” रह जाती है; “ECI का स्वतंत्र होना पर्याप्त नहीं, उसे स्वतंत्र दिखना भी चाहिए”। उनके अनुसार एक कप्तान द्वारा चुना गया अंपायर सही होने पर भी “संदेह की परत” ओढ़े रहता है, और यह व्यवस्था “धारणा की कसौटी” (perception test) पर विफल होती है। न्यायमूर्ति शर्मा का मत था कि चूँकि अधिनियम की वैधता पर कोई प्राधिकारिक निर्णय मौजूद नहीं है, इसलिए अनुच्छेद 145(3) के अनुसार कम-से-कम पाँच न्यायाधीश आवश्यक हैं। दोनों ने विलंब की ओर ध्यान दिलाया — मूल याचिका 2015 में दायर हुई, 2018 में संदर्भित हुई और 2023 में तय हुई — और एक स्थायी पाँच-न्यायाधीश पीठ की पैरवी की: “आत्मनिरीक्षण की वास्तव में आवश्यकता है।” 70 पृष्ठों के निर्णय में न्यायमूर्ति दत्ता ने सॉलिसिटर जनरल के इस तर्क को “कपटपूर्ण, टालमटोल भरा और चिंताजनक” कहा कि जब कॉलेजियम में कोई बाहरी व्यक्ति नहीं है तो अदालतें निर्वाचन आयोग के पैनल में किसी बाहरी व्यक्ति की माँग नहीं कर सकतीं। उन्होंने कहा कि “न्यायाधीश ही न्यायाधीशों की नियुक्ति करते हैं” एक “मिथक” है, कॉलेजियम की सिफ़ारिशों पर केंद्र की “चयनात्मक” मंज़ूरी और “टुकड़ों-टुकड़ों में दी गई स्वीकृतियों” की आलोचना की, और कहा कि “अपारदर्शिता और खामियों” के बावजूद कॉलेजियम “सबसे व्यवहार्य विकल्प” बना हुआ है। न्यायमूर्ति शर्मा ने सॉलिसिटर जनरल की बात को कॉलेजियम पर हमले के रूप में नहीं, बल्कि शक्तियों के पृथक्करण से जुड़े तर्क के रूप में पढ़ा। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2 — संवैधानिक निकाय, न्यायपालिका और शक्तियों का पृथक्करण।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 324(2) ने नियुक्तियाँ संसद पर छोड़ीं, और अनूप बरनवाल ने इस मौन को भरा. अनुच्छेद 324(2) प्रावधान करता है कि मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति, संसद द्वारा बनाई गई किसी विधि के उपबंधों के अधीन रहते हुए, करेगा। सात दशकों से अधिक समय तक ऐसा कोई कानून नहीं था, और नियुक्तियाँ केंद्रीय मंत्रिपरिषद की सलाह पर होती रहीं। अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ (Anoop Baranwal v Union of India, मार्च 2023) में पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने कहा कि जब तक संसद कानून नहीं बनाती, नियुक्तियाँ प्रधानमंत्री, लोकसभा में विपक्ष के नेता (या सबसे बड़े विपक्षी दल के नेता) और CJI की एक समिति की सलाह पर की जाएँ। जैसा न्यायमूर्ति दत्ता ने बुधवार को कहा, आयोग की नियुक्ति और कार्यप्रणाली में स्वतंत्रता ‘सुस्थापित’ विधि है और स्वतंत्र एवं निष्पक्ष चुनावों के माध्यम से आधारभूत ढाँचे (Basic Structure) का अंग है। इससे पहले चुनाव सुधारों पर दिनेश गोस्वामी समिति (1990) और विधि आयोग की 255वीं रिपोर्ट (2015) ने भी चयन में एक गैर-कार्यपालिका तत्व रखने की सिफ़ारिश की थी।
2. 2023 का अधिनियम चयन समिति के तीन में से दो मत कार्यपालिका को देता है. 2023 के अधिनियम की धारा 7 के अंतर्गत राष्ट्रपति मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति एक चयन समिति (Selection Committee) की सिफ़ारिश पर करता है, जिसमें अध्यक्ष के रूप में प्रधानमंत्री, लोकसभा में विपक्ष के नेता (या सबसे बड़े एकल विपक्षी दल के नेता) और प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक केंद्रीय कैबिनेट मंत्री होते हैं। PRS के अनुसार एक खोज समिति (Search Committee) पाँच नामों का पैनल तैयार करती है, पर चयन समिति उससे बाहर के व्यक्तियों पर भी विचार कर सकती है, और समिति में कोई पद रिक्त होने मात्र से उसकी सिफ़ारिश अमान्य नहीं होती। नियुक्त व्यक्ति भारत सरकार के सचिव के समकक्ष पद पर हों या रह चुके हों, और वे छह वर्ष या 65 वर्ष की आयु तक, जो भी पहले हो, पद पर रहते हैं। प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और प्रधानमंत्री द्वारा नामित कैबिनेट मंत्री का यही सूत्र सूचना का अधिकार अधिनियम, 2005 (Right to Information Act, 2005) की धारा 12(3) के अंतर्गत मुख्य सूचना आयुक्त का चयन करता है, जबकि CBI निदेशक का चयन प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और CJI या उनके द्वारा नामित किसी न्यायाधीश द्वारा होता है।
3. अनुच्छेद 145(3) अनिर्णीत संवैधानिक प्रश्नों को कम-से-कम पाँच न्यायाधीशों के लिए सुरक्षित रखता है. अनुच्छेद 145(3) संविधान के निर्वचन से संबंधित विधि के किसी सारवान प्रश्न वाले मामले के निर्णय के लिए, या अनुच्छेद 143 के अंतर्गत राष्ट्रपति के निर्देश (presidential reference) की सुनवाई के लिए, न्यायाधीशों की न्यूनतम संख्या पाँच निर्धारित करता है। कोई मामला केवल इसलिए इस श्रेणी में नहीं आता कि उसमें संविधान का प्रश्न जुड़ा है; प्रश्न अनिर्णीत होना चाहिए, यानी ऐसा जिसका न्यायालय ने कभी प्राधिकारिक उत्तर न दिया हो — और ठीक इसी बिंदु पर न्यायमूर्ति दत्ता और न्यायमूर्ति शर्मा में मतभेद हुआ। जब दो न्यायाधीशों की पीठ बँट जाती है, तो मामला CJI के पास जाता है, जो रोस्टर के स्वामी (master of the roster) के रूप में तय करते हैं कि बड़ी पीठ गठित हो या नहीं और किस रूप में हो; विभाजित निर्णय अपने आप संविधान पीठ को अनिवार्य नहीं बनाता। अक्टूबर 2022 में बँटा कर्नाटक हिजाब मामला और इस वर्ष भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 (Prevention of Corruption Act, 1988) की धारा 17A पर आया विभाजित निर्णय हाल के उदाहरण हैं, और द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार हिजाब संदर्भ अभी भी लंबित है।
4. कॉलेजियम न्यायपालिका द्वारा गढ़ी गई व्यवस्था है, जिसका बचाव न्यायालय ने संसद के विरुद्ध किया है. अनुच्छेद 124(2) और 217(1) के अनुसार राष्ट्रपति सर्वोच्च न्यायालय और उच्च न्यायालयों के न्यायाधीशों की नियुक्ति CJI और अन्य न्यायाधीशों से ‘परामर्श’ के बाद करता है। प्रथम न्यायाधीश मामले, एस.पी. गुप्ता (S P Gupta, 1981), में न्यायालय ने कहा कि परामर्श का अर्थ सहमति नहीं है, और इस प्रकार कार्यपालिका को प्रधानता दी; द्वितीय न्यायाधीश मामले (सुप्रीम कोर्ट एडवोकेट्स-ऑन-रिकॉर्ड एसोसिएशन, 1993) ने इस स्थिति को उलटकर कॉलेजियम की रचना की, और तृतीय न्यायाधीश मामले (1998) ने, जो अनुच्छेद 143 के अंतर्गत राष्ट्रपति का एक निर्देश था, सर्वोच्च न्यायालय की नियुक्तियों के लिए इसका विस्तार करके इसमें CJI और चार वरिष्ठतम न्यायाधीशों को रखा। 99वें संशोधन अधिनियम, 2014 ने राष्ट्रीय न्यायिक नियुक्ति आयोग (National Judicial Appointments Commission) बनाया, जिसमें CJI, दो वरिष्ठ न्यायाधीश, विधि मंत्री और दो प्रख्यात व्यक्ति थे; अक्टूबर 2015 में पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने 4:1 से इसे न्यायिक स्वतंत्रता का उल्लंघन मानकर निरस्त कर दिया। नियुक्तियाँ अब भी कार्यपालिका की प्रक्रिया, खुफ़िया सूचनाओं और राष्ट्रपति के अधिपत्र (warrant) से होकर गुज़रती हैं — यही वे चरण हैं जिनके आधार पर न्यायमूर्ति दत्ता ने ‘न्यायाधीश ही न्यायाधीशों की नियुक्ति करते हैं’ को मिथक कहा।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. एक ही निर्णय में पाठ्यक्रम की दो पंक्तियाँ मिलती हैं. सामान्य अध्ययन-2 में ‘विभिन्न संवैधानिक पदों पर नियुक्ति’, ‘विभिन्न अंगों के बीच शक्तियों का पृथक्करण’ और ‘न्यायपालिका की संरचना, संगठन और कार्यप्रणाली’ शामिल हैं। मुख्य परीक्षा में न्यायिक नियुक्तियों और NJAC पर प्रश्न पूछे गए हैं, और अलग से निर्वाचन आयोग की स्वतंत्रता पर भी; यह निर्णय अभ्यर्थी को एक ही उदाहरण से दोनों का उत्तर देने का अवसर देता है — कि नियुक्ति का ढाँचा संस्थागत विश्वसनीयता को कैसे आकार देता है।
2. प्रारंभिक परीक्षा को चयन समितियाँ और प्रक्रियात्मक अनुच्छेद विशेष प्रिय हैं. चयन पैनलों की संरचना एक स्थायी विषय है — मुख्य सूचना आयुक्त (CIC), केंद्रीय सतर्कता आयुक्त (CVC), लोकपाल, राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (NHRC) के अध्यक्ष और अब मुख्य निर्वाचन आयुक्त का चयन कौन करता है। अनुच्छेद 145(3), अनुच्छेद 143 के अंतर्गत राष्ट्रपति के निर्देश, और विभाजित निर्णय के बाद की प्रक्रिया ऐसे प्रावधान हैं जिन्हें UPSC कथन-आधारित प्रश्नों के माध्यम से परखता है।
3. ‘धारणा की कसौटी’ जितना विधिक विचार है, उतना ही सामान्य अध्ययन-4 का भी. न्यायमूर्ति दत्ता की पंक्ति उस सूत्र को दोहराती है कि न्याय केवल होना ही नहीं चाहिए, होता हुआ दिखना भी चाहिए। नीतिशास्त्र का प्रश्नपत्र ठीक इसी को परखता है: वैधता के अंग के रूप में जन-विश्वास, और पक्षपात का आभास।

विश्लेषण

1. धारणा की कसौटी न्यायमूर्ति दत्ता का सबसे सशक्त तर्क है, और विधि की दृष्टि से सबसे विवादास्पद भी. न्यायालय न्यायाधीशों और अधिकरणों से नियमित रूप से स्वतंत्रता के आभास की माँग करते हैं, और यह मानक चुनावों के अंपायर पर भी सटीक बैठता है। पर किसी कानून की परख संविधान के पाठ और आधारभूत ढाँचे के आधार पर होती है, और अनुच्छेद 324(2) स्पष्ट रूप से संसद को नियुक्तियों पर कानून बनाने की अनुमति देता है; स्वयं अनूप बरनवाल ने कहा था कि उसका पैनल केवल तब तक काम करेगा जब तक संसद कानून नहीं बनाती। सरकार तर्क देगी कि संसद ने ठीक वही किया जिसका न्यायालय ने न्योता दिया था, और उसने वही सूत्र अपनाया जो मुख्य सूचना आयुक्त के लिए पहले से स्वीकार्य है। याचिकाकर्ताओं का उत्तर है कि बरनवाल ने स्वतंत्रता को आधारभूत ढाँचे में स्थापित किया, इसलिए कानून को उस सिद्धांत पर खरा उतरना होगा, केवल रिक्त स्थान भर देना पर्याप्त नहीं। वास्तविक पक्षपात के प्रमाण के बिना, केवल कार्यपालिका के वर्चस्व का आभास किसी कानून को अमान्य कर सकता है या नहीं — यही ठीक-ठीक वह अनिर्णीत प्रश्न है, और इसीलिए यह संदर्भ महत्त्वपूर्ण है।
2. प्रक्रिया के स्तर पर न्यायमूर्ति शर्मा का पक्ष मज़बूत है, संस्थागत स्तर पर न्यायमूर्ति दत्ता का. अनुच्छेद 145(3) की भाषा आज्ञापक है, और यदि दो न्यायाधीशों की पीठ आधारभूत ढाँचे के आधार पर किसी केंद्रीय कानून को निरस्त करती, तो यह आपत्ति उठती कि उसके पास ऐसा करने के लिए आवश्यक संख्या ही नहीं थी। अधिनियम की कभी न्यायिक जाँच नहीं हुई है, और न्यायमूर्ति शर्मा के शब्दों में, क्या संसद किसी तटस्थ चयनकर्ता को बाहर रख सकती है, यह प्रश्न पहली बार उठ रहा है। न्यायमूर्ति दत्ता की चिंता लागत की है: अनूप बरनवाल को याचिका से निर्णय तक आठ वर्ष लगे, और हिजाब संदर्भ चार वर्षों से प्रतीक्षा में है। यदि यह संदर्भ भी उतना ही समय लेता है, तो यह इस कानून के अंतर्गत नियुक्त आयुक्तों के छह वर्ष के कार्यकाल से भी लंबा खिंच जाएगा। दोनों न्यायाधीश असली सुधार पर एकमत हैं — एक स्थायी संविधान पीठ — और CJI शीघ्र पीठ गठित करके तथा सुनवाई की समय-सारिणी तय करके दोनों मतों का सम्मान कर सकते हैं।
3. विलंब स्वयं एक निर्णय है, और आज उसका एक चेहरा है. जब तक चुनौती लंबित है, अधिनियम लागू रहता है, और इसके अंतर्गत चुना गया आयोग पिछले कार्ड में वर्णित असहमति के संकट के केंद्र में है। द हिंदू का संपादकीय यह संबंध स्पष्ट रूप से जोड़ता है: इसी पैनल ने श्री कुमार को मुख्य निर्वाचन आयुक्त चुना था। किसी न्यायालय ने किसी नियुक्ति को विधिविरुद्ध नहीं पाया है, और निरस्त होने तक अधिनियम को वैध माना जाता है। पर जब किसी न्यायाधीश के प्रथम दृष्टया मत में चयन का ढाँचा धारणा की कसौटी पर विफल हो, और उसी समय चुने गए व्यक्ति पर अपने सहयोगियों को दरकिनार करने का आरोप हो, तो हर समस्या दूसरी को और बड़ा कर देती है। न्यायालय पहली समस्या का शीघ्र उपचार नहीं कर सकता, पर एक तत्पर संविधान पीठ अनिश्चितता को और गहराने से रोक सकती है।
4. कॉलेजियम वाला प्रसंग एक ऐसी समानता उजागर करता है जिससे दोनों अंग बचना चाहेंगे. सॉलिसिटर जनरल का तर्क आलंकारिक था, पर चुभने वाला: यदि कॉलेजियम में बाहरी व्यक्ति अनावश्यक है, तो निर्वाचन आयोग के लिए उसकी ज़िद क्यों? न्यायमूर्ति दत्ता का उत्तर — कि परामर्श, खुफ़िया सूचनाओं, प्रक्रिया और राष्ट्रपति की मुहर के माध्यम से अंतिम शब्द पहले से ही कार्यपालिका के पास है, और वह इसका प्रयोग चयनात्मक ढंग से करती है, अनुशंसित नामों को ‘वर्षों तक धूल फाँकने’ देती है, जैसा द हिंदू उन्हें उद्धृत करता है — तथ्यों के स्तर पर एक सशक्त उत्तर है। फिर भी कार्यपालिका की शक्ति मूलतः विलंब के माध्यम से प्रयुक्त वीटो है, पहल पूरी तरह न्यायाधीशों के हाथ में है, और कॉलेजियम कोई कारण प्रकाशित नहीं करता। दोनों नियुक्ति प्रणालियों में एक ही दोष है: एक प्रभुत्वशाली पक्ष और एक अपारदर्शी प्रक्रिया। न्यायमूर्ति दत्ता का अपना वाक्यांश उपचार की ओर संकेत करता है: प्रधानता को एक अंग से दूसरे अंग को सौंपना नहीं, बल्कि ‘सधे हुए नियंत्रण और संतुलन’ (calibrated checks and balances)।
5. CJI को पैनल में रखे बिना भी उसे विश्वसनीय बनाने के रास्ते मौजूद हैं. कार्यपालिका के किसी चयन पैनल में न्यायाधीश का होना शक्तियों के पृथक्करण की अपनी समस्या खड़ी करता है, क्योंकि बाद में न्यायालय उन नियुक्तियों के विरुद्ध चुनौतियाँ सुन सकता है जिन्हें करने में उसके प्रमुख ने भूमिका निभाई। विकल्प मौजूद हैं: विपक्ष के नेता की सहमति अनिवार्य करना, या जब भी उनकी राय को दरकिनार किया जाए तो लिखित कारण देना; एक वास्तव में स्वतंत्र खोज समिति, जिसकी सूची पैनल के लिए बाध्यकारी हो; या एक व्यापक पैनल जिसमें संसद के पीठासीन अधिकारी भी हों, जैसा द्वितीय प्रशासनिक सुधार आयोग ने सुझाया था। ढाँचे का लक्ष्य सरल है — कोई भी एक पक्ष अकेले नियुक्ति न कर सके। संसद स्वेच्छा से ऐसा बदलाव अपनाकर संविधान पीठ का काम आसान कर सकती है, और यही धारणा की कसौटी का सबसे विश्वसनीय उत्तर होगा।

प्रशासक की दृष्टि