छात्रा की NSA हिरासत मामले में सर्वोच्च न्यायालय ने नोएडा की ज़िलाधिकारी के विरुद्ध प्रतिकूल टिप्पणियों और वेतन से ₹5 लाख के दंड पर रोक लगाई

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नई दिल्ली, 23 सितंबर। न्यायमूर्ति सतीश चंद्र शर्मा और न्यायमूर्ति एन.के. सिंह की सर्वोच्च न्यायालय की पीठ ने इलाहाबाद उच्च न्यायालय के 2 सितंबर के उस निर्णय के प्रवर्तन पर रोक लगा दी, जिसने दिल्ली विश्वविद्यालय की छात्रा आकृति चौधरी की राष्ट्रीय सुरक्षा अधिनियम, 1980 (National Security Act, 1980 — NSA) के तहत हिरासत को रद्द कर दिया था। यह अधिनियम राज्य को लोक व्यवस्था या सुरक्षा के लिए भावी खतरों को रोकने के उद्देश्य से किसी व्यक्ति को बिना मुकदमे के हिरासत में रखने की अनुमति देता है। उच्च न्यायालय ने गौतम बुद्ध नगर की ज़िलाधिकारी मेधा रूपम के विरुद्ध प्रतिकूल टिप्पणियाँ (strictures — किसी अधिकारी के आचरण पर न्यायालय की औपचारिक आलोचना) भी की थीं — कि उनका “आचरण... उपहास के योग्य है” और वे संविधान के प्रति अपनी “निष्ठा की शपथ का उल्लंघन करने की दोषी हैं” — तथा निर्देश दिया था कि सुश्री चौधरी को मुआवज़े के रूप में ₹5 लाख उनके वेतन से दिए जाएँ। द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार आदेश में कहा गया है: “मामले की गुण-दोष के आधार पर सुनवाई होने तक आक्षेपित निर्णय, विशेष रूप से पैरा संख्या 27 से 33, का प्रवर्तन स्थगित रहेगा”; इन्हीं पैराग्राफ़ों में प्रतिकूल टिप्पणियाँ और मुआवज़े का निर्देश है। द इकोनॉमिक टाइम्स के अनुसार यह आदेश न्यायाधीश-कक्ष (chambers) में पारित हुआ, और स्थगित पैराग्राफ़ों में यह टिप्पणी भी शामिल है कि “वह दिन दूर नहीं जब नौकरशाही में बैठे पथभ्रष्ट लोग उत्तर प्रदेश राज्य को एक ऑरवेलियन दुःस्वप्नलोक (Orwellian Dystopia) में बदल देंगे”। सुश्री चौधरी को अप्रैल में नोएडा में हुए एक श्रमिक विरोध-प्रदर्शन के सिलसिले में गिरफ़्तार कर कासना जेल में रखा गया था। ज़िलाधिकारी की ओर से सॉलिसिटर जनरल तुषार मेहता ने कहा कि ये टिप्पणियाँ “ज़िलाधिकारी को नोटिस दिए बिना” की गईं, और यह कि “हिरासत आदेश को रद्द करना एक बात है, अधिकारी की भर्त्सना करना बिल्कुल दूसरी”, क्योंकि ज़िलाधिकारी के निर्णय से पहले “कई प्रशासनिक और पदानुक्रमिक स्तर” होते हैं। उत्तर प्रदेश की ओर से वरिष्ठ अधिवक्ता मुकुल रोहतगी ने उच्च न्यायालय के आदेश को “पूरी तरह अनुचित” बताया और कहा कि 12 मई का आदेश “लोक व्यवस्था बनाए रखने के लिए था, कानून-व्यवस्था के लिए नहीं”। सुश्री चौधरी की ओर से वरिष्ठ अधिवक्ता कॉलिन गोंज़ाल्वेस ने कहा कि हिरासत का एक आधार — कि उन्होंने भीड़ को उकसाया — असत्य था, क्योंकि हिंसा से पहले ही वे पुलिस हिरासत में थीं, और यह भी कि राज्य ने उनका कथित भाषण कभी प्रस्तुत नहीं किया। पीठ ने टिप्पणी की कि उच्च न्यायालय को केवल यह देखना था कि प्रक्रिया का पालन हुआ या नहीं, गुण-दोष में जाना उसका काम नहीं था। उसी दिन, राजस्थान के प्रतापगढ़ में अवैध रूप से खोदी गई मिट्टी ले जा रहे एक डंपर द्वारा एक वन रेंजर को घसीटकर मार दिए जाने के बाद, न्यायमूर्ति विक्रम नाथ और न्यायमूर्ति संदीप मेहता ने टिप्पणी की कि ऐसी घटनाओं में निवारक निरोध (preventive detention) का उपयोग किया जाना चाहिए। यह 17 और 18 सितंबर के कार्डों में शुरू हुए निवारक निरोध के सूत्र की अगली कड़ी है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2 — मूल अधिकार और न्यायपालिका।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 22 निवारक निरोध की अनुमति देता है, पर उसे न्यूनतम सुरक्षा उपायों से घेर देता है. अनुच्छेद 22(1) और (2) — गिरफ़्तारी के आधार जानने, वकील से परामर्श करने और 24 घंटे के भीतर मजिस्ट्रेट के समक्ष पेश किए जाने का अधिकार — अनुच्छेद 22(3) के अनुसार शत्रु विदेशियों (enemy aliens) पर या निवारक निरोध (preventive detention) कानून के तहत रखे गए व्यक्तियों पर लागू नहीं होते। इनके स्थान पर, अनुच्छेद 22(4) तीन महीने से अधिक की हिरासत पर रोक लगाता है, जब तक कि उच्च न्यायालय का न्यायाधीश बनने की योग्यता रखने वाले व्यक्तियों का सलाहकार बोर्ड (Advisory Board) पर्याप्त कारण होने की रिपोर्ट न दे; अनुच्छेद 22(5) अपेक्षा करता है कि आधार यथाशीघ्र बताए जाएँ और अभ्यावेदन (representation) करने का शीघ्रतम अवसर दिया जाए; अनुच्छेद 22(6) प्राधिकारी को ऐसे तथ्य प्रकट न करने की छूट देता है जिन्हें वह लोकहित के विरुद्ध मानता है; और अनुच्छेद 22(7) संसद को अधिकतम अवधि और बोर्ड की प्रक्रिया निर्धारित करने की शक्ति देता है। संसद की यह शक्ति संघ सूची की प्रविष्टि 9 (रक्षा, विदेश मामले, भारत की सुरक्षा) और समवर्ती सूची की प्रविष्टि 3 (राज्य की सुरक्षा, लोक व्यवस्था, आवश्यक आपूर्तियाँ) से आती है। 44वें संशोधन, 1978 ने तीन महीने को घटाकर दो महीने करने का प्रयास किया था, पर वह प्रावधान आज तक लागू नहीं किया गया है।
2. NSA ज़िलाधिकारी को बारह महीने तक हिरासत में रखने की शक्ति देता है, पर कई स्तरों की समीक्षा के अधीन. राष्ट्रीय सुरक्षा अधिनियम, 1980 (National Security Act, 1980) की धारा 3 केंद्र या राज्य को किसी व्यक्ति को ऐसे कार्यों से रोकने के लिए हिरासत में लेने की अनुमति देती है जो भारत की रक्षा या सुरक्षा, विदेशी शक्तियों से संबंधों, राज्य की सुरक्षा, लोक व्यवस्था, अथवा आवश्यक आपूर्तियों और सेवाओं को बनाए रखने के प्रतिकूल हों। राज्य किसी ज़िलाधिकारी या पुलिस आयुक्त को एक बार में अधिकतम तीन महीने के लिए इस शक्ति का प्रयोग करने का अधिकार दे सकता है; अधिकारी को तुरंत राज्य को रिपोर्ट करनी होती है, और यदि राज्य 12 दिनों के भीतर अनुमोदन न दे तो आदेश व्यपगत (lapse) हो जाता है। आधार सामान्यतः पाँच दिनों के भीतर, और असाधारण मामलों में दस दिनों के भीतर, बताने होते हैं; मामला तीन सप्ताह के भीतर तीन सदस्यीय सलाहकार बोर्ड के पास जाता है, बोर्ड सात सप्ताह के भीतर रिपोर्ट देता है, और धारा 11(4) के तहत बंदी वकील के माध्यम से पेश नहीं हो सकता तथा बोर्ड की रिपोर्ट, उसकी राय को छोड़कर, गोपनीय रहती है। अधिकतम हिरासत अवधि 12 महीने है (धारा 13), धारा 16 सद्भावपूर्वक (in good faith) की गई कार्रवाई को वादों और अभियोजनों से संरक्षण देती है, और ए.के. रॉय बनाम भारत संघ (A K Roy v Union of India, 1982) में एक संविधान पीठ ने इस अधिनियम को वैध ठहराया।
3. न्यायालय हिरासत की वैधता और प्रासंगिकता की जाँच करते हैं, और ‘लोक व्यवस्था’ का दायरा ‘कानून-व्यवस्था’ से संकरा है. अनुच्छेद 32 और 226 के तहत बंदी प्रत्यक्षीकरण (habeas corpus) के माध्यम से न्यायालय यह देखते हैं कि प्राधिकारी सक्षम था या नहीं, उसने प्रासंगिक और विद्यमान सामग्री पर अपना विवेक लगाया या नहीं, आधार समय पर तामील किए गए या नहीं और अभ्यावेदन पर विचार हुआ या नहीं, तथा सलाहकार बोर्ड की समय-सीमाओं का पालन हुआ या नहीं; वे अधिकारी की संतुष्टि के स्थान पर अपनी संतुष्टि नहीं रखते। राम मनोहर लोहिया बनाम बिहार राज्य (Ram Manohar Lohia v State of Bihar, 1966) में न्यायालय ने तीन संकेंद्रित वृत्तों का वर्णन किया — सबसे बड़ा कानून-व्यवस्था, उसके भीतर लोक व्यवस्था, और सबसे छोटा राज्य की सुरक्षा — और अरुण घोष बनाम पश्चिम बंगाल राज्य (Arun Ghosh v State of West Bengal, 1970) में उसने यह कसौटी रखी कि क्या कोई कृत्य समुदाय के जीवन की सामान्य लय (even tempo) को भंग करता है। रेखा बनाम तमिलनाडु राज्य (Rekha v State of Tamil Nadu, 2011) और बंका स्नेहा शीला बनाम तेलंगाना राज्य (Banka Sneha Sheela v State of Telangana, 2021) में न्यायालय ने कहा कि जहाँ सामान्य आपराधिक कानून पर्याप्त हो, वहाँ निवारक निरोध उसका विकल्प नहीं बन सकता। 44वें संशोधन के बाद से अनुच्छेद 20 और 21 को आपातकाल के दौरान भी निलंबित नहीं किया जा सकता, जिससे ADM जबलपुर (ADM Jabalpur, 1976) निर्णय का आधार ही उलट गया।
4. अवैध हिरासत का मुआवज़ा राज्य का लोक-विधि दायित्व है; व्यक्तिगत दायित्व के लिए सुनवाई आवश्यक है. रुदल शाह बनाम बिहार राज्य (Rudul Sah v State of Bihar, 1983) और भीम सिंह बनाम जम्मू-कश्मीर राज्य (Bhim Singh v State of J&K, 1985) में सर्वोच्च न्यायालय ने अपनी रिट अधिकारिता में अवैध हिरासत के लिए मुआवज़ा दिलाया, और नीलाबती बेहेरा बनाम उड़ीसा राज्य (Nilabati Behera v State of Orissa, 1993) में उसने कहा कि यह दायित्व कठोर (strict) है तथा अनुच्छेद 21 के उल्लंघन पर संप्रभु उन्मुक्ति (sovereign immunity) का बचाव उपलब्ध नहीं है। यह दायित्व राज्य का है, जो जाँच के बाद दोषी अधिकारी से राशि वसूल सकता है; लखनऊ विकास प्राधिकरण बनाम एम.के. गुप्ता (Lucknow Development Authority v M K Gupta, 1994) में न्यायालय ने उत्पीड़न के लिए ज़िम्मेदार अधिकारियों से ऐसे भुगतानों की वसूली का समर्थन किया। किसी व्यक्ति के विरुद्ध अपमानजनक टिप्पणी करने से पहले, उत्तर प्रदेश राज्य बनाम मोहम्मद नईम (State of U.P. v Mohammad Naim, 1964) के अनुसार यह आवश्यक है कि वह व्यक्ति न्यायालय के समक्ष हो या उसे स्पष्टीकरण का अवसर मिला हो, उस बिंदु पर साक्ष्य मौजूद हो, और मामले के निर्णय के लिए वे टिप्पणियाँ आवश्यक हों। सॉलिसिटर जनरल ने इसी सिद्धांत का सहारा लिया।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. अनुच्छेद 22 प्रारंभिक परीक्षा में सबसे अधिक पूछे जाने वाले अनुच्छेदों में से एक है. UPSC ने बार-बार ऐसे कथन पूछे हैं कि अनुच्छेद 22 के कौन-से सुरक्षा उपाय निवारक निरोध में रखे गए व्यक्तियों पर लागू होते हैं, तीन महीने की सीमा क्या है और सलाहकार बोर्ड की भूमिका क्या है। NSA की बारह महीने की अधिकतम अवधि, 12 दिनों के भीतर अनुमोदन का नियम, और संघ व समवर्ती सूचियों में संसद की शक्ति का संवैधानिक स्रोत — ये सब इसी के स्वाभाविक विस्तार हैं।
2. मुख्य परीक्षा निवारक निरोध को स्वतंत्रता और अधिकारियों की जवाबदेही से जोड़ती है. सामान्य अध्ययन-2 मूल अधिकारों और न्यायपालिका पर प्रश्न पूछता है, और सामान्य अध्ययन-4 जवाबदेही तथा नैतिक शासन पर। यह मामला अभ्यर्थी को एक ही उत्तर में दोनों पक्ष रखने का अवसर देता है — लोक व्यवस्था बनाए रखने का राज्य का कर्तव्य और दुरुपयोग से नागरिक का संरक्षण — और साथ ही यह नया प्रश्न भी कि हिरासत अवैध ठहरे तो भुगतान कौन करे। यही सूत्र इस पत्रिका के 17 और 18 सितंबर के कार्डों में भी चला था, जिनमें इलाहाबाद उच्च न्यायालय की ‘ऑरवेलियन दुःस्वप्नलोक’ वाली चेतावनी भी शामिल थी; यह निबंध या मुख्य परीक्षा के प्रश्न का प्रबल संकेत है।

विश्लेषण

1. सर्वोच्च न्यायालय ने उन दो प्रश्नों को अलग कर दिया है जिन्हें उच्च न्यायालय ने एक कर दिया था, और उसे स्पष्ट करना होगा कि रोक किस पर है. हिरासत वैध थी या नहीं, और उसका आदेश देने वाले अधिकारी को व्यक्तिगत रूप से भुगतान करना चाहिए या नहीं — ये अलग-अलग मानकों वाले दो अलग प्रश्न हैं। उच्च न्यायालय ने दोनों का उत्तर एक ही निर्णय में दे दिया; सर्वोच्च न्यायालय ने उसके प्रवर्तन पर रोक लगाई है, ‘विशेष रूप से’ उन पैराग्राफ़ों में जो ज़िलाधिकारी की निंदा करते हैं और उन पर दंड लगाते हैं। अख़बार इस रोक को अलग-अलग ढंग से पढ़ते हैं: द इंडियन एक्सप्रेस अपने शीर्षक में इसे हिरासत रद्द करने वाले आदेश पर रोक बताता है, जबकि द इकोनॉमिक टाइम्स इसे ₹5 लाख वाले निर्देश और प्रतिकूल टिप्पणियों पर रोक के रूप में प्रस्तुत करता है। कौन-सा अर्थ सही है, यह सुश्री चौधरी के लिए अत्यंत महत्वपूर्ण है, और न्यायालय को शीघ्र स्पष्टीकरण देना चाहिए, क्योंकि किसी व्यक्ति की स्वतंत्रता किसी अधिकारी की प्रतिष्ठा से जुड़े विवाद की आनुषंगिक क्षति (collateral) नहीं बननी चाहिए।
2. ‘गुण-दोष नहीं, प्रक्रिया’ नियम के रूप में सही है, पर अस्तित्वहीन आधार स्वयं एक प्रक्रियागत दोष है. पीठ की टिप्पणी स्थापित विधि को दर्शाती है: न्यायालय हिरासत का आदेश देने वाले अधिकारी की व्यक्तिपरक संतुष्टि (subjective satisfaction) को दोबारा नहीं तौलते। पर यही विधि यह भी कहती है कि संतुष्टि विद्यमान और प्रासंगिक सामग्री पर आधारित होनी चाहिए, और जहाँ सामान्य कानून पर्याप्त हो वहाँ हिरासत अभियोजन का विकल्प नहीं बन सकती। यदि, जैसा श्री गोंज़ाल्वेस का तर्क है, एक आधार यह था कि सुश्री चौधरी ने भीड़ को उकसाया, जबकि वे उस समय पहले से ही पुलिस हिरासत में थीं, तो वह आधार कमज़ोर नहीं बल्कि अस्तित्वहीन था। यह विवेक का प्रयोग न करना (non-application of mind) है — न्यायिक पुनर्विलोकन का एक सुस्थापित आधार, न कि गुण-दोष की जाँच। श्री रोहतगी का ‘लोक व्यवस्था, कानून-व्यवस्था नहीं’ वाला तर्क राज्य का सबसे मज़बूत उत्तर है, क्योंकि लोहिया कसौटी किसी एक घटना पर नहीं, बल्कि समुदाय पर पड़ने वाले प्रभाव पर टिकी है। अंतिम सुनवाई इसी पर निर्भर करेगी कि अभिलेख पर इन दोनों में से कौन-सा वर्णन सही बैठता है।
3. ज़िलाधिकारी का व्यक्तिगत दायित्व एक भोथरा औज़ार है, पर ऐसी हिरासत जिसकी कोई कीमत न चुकानी पड़े, उससे भी बुरी है. सॉलिसिटर जनरल का यह कहना सही है कि NSA का आदेश कई स्तरों से गुज़रता है: पुलिस से मिली सूचनाएँ, ज़िलाधिकारी की संतुष्टि, 12 दिनों के भीतर राज्य का अनुमोदन और सलाहकार बोर्ड। केवल हस्ताक्षर करने वाले अधिकारी पर ₹5 लाख थोपना दोष का गलत बँटवारा है, और किसी अधिकारी को बिना सुने दोषी ठहराना मोहम्मद नईम सिद्धांत का उल्लंघन है; इन पैराग्राफ़ों पर रोक लगाने के लिए इतना ही पर्याप्त कारण है। फिर भी, इलाहाबाद उच्च न्यायालय ने इस महीने जिस प्रवृत्ति का वर्णन किया है — विरोध करने वालों और पत्रकारों के विरुद्ध निवारक निरोध का बार-बार प्रयोग — वह आंशिक रूप से इसलिए बनी हुई है कि इसकी अधिकारियों को कोई कीमत नहीं चुकानी पड़ती। स्थापित मध्य मार्ग बेहतर है: राज्य तुरंत लोक-विधि के तहत मुआवज़ा दे, फिर जाँच करे और जिन अधिकारियों ने दुर्भावना से काम किया हो, उनसे वसूली करे। NSA की धारा 16 केवल सद्भावपूर्ण कार्रवाई को संरक्षण देती है, और उस संरक्षण को मान नहीं लिया जाना चाहिए, बल्कि परखा जाना चाहिए।
4. उसी दिन एक अन्य पीठ ने और अधिक निवारक निरोध की बात कही, और दोनों पीठें सही हो सकती हैं. राजस्थान, मध्य प्रदेश और उत्तर प्रदेश में अवैध बालू खनन पर एक स्वतः संज्ञान (suo motu) मामले की सुनवाई करते हुए न्यायमूर्ति विक्रम नाथ और न्यायमूर्ति संदीप मेहता ने टिप्पणी की कि निवारक निरोध का उपयोग किया जाना चाहिए। यह टिप्पणी वन रेंजर प्रताप सिंह चुंडावत को अवैध रूप से खोदी गई मिट्टी ले जा रहे एक डंपर ट्रक द्वारा घसीटे जाने की घटना के बाद आई। संगठित खनन नेटवर्क, जो बार-बार अभियोजन से बच निकलते हैं और अधिकारियों की जान खतरे में डालते हैं, उस पारंपरिक स्थिति के बहुत क़रीब हैं जिसमें लोक व्यवस्था की रक्षा के लिए हिरासत उचित मानी जाती है। श्रमिक विरोध-प्रदर्शन भड़काने की आरोपी एक छात्रा दूसरे छोर पर है, जहाँ सामान्य आपराधिक कानून और ज़मानत की शर्तें पर्याप्त हैं। कानून की रेखा इस पर नहीं टिकनी चाहिए कि हिरासत में कौन लिया गया है, बल्कि इस पर कि क्या सामान्य कानून प्रत्यक्ष रूप से विफल हुआ है और क्या खतरा समुदाय के जीवन के लिए है।
5. यह मामला दिखाता है कि हिरासत की समीक्षा उच्च न्यायालय के निर्णय से पहले और अधिक खुले ढंग से क्यों होनी चाहिए. श्री रोहतगी के अनुसार हिरासत आदेश 12 मई का है, और उच्च न्यायालय ने लगभग चार महीने बाद 2 सितंबर को निर्णय दिया — यानी तीन महीने की उस सीमा के बाद, जिसके आगे हिरासत जारी रखने के लिए अनुच्छेद 22(4) सलाहकार बोर्ड की राय अनिवार्य करता है। यदि बोर्ड ने इसे स्वीकृति दी थी, तो उच्च न्यायालय एक ऐसी हिरासत की समीक्षा कर रहा था जिसे एक अर्ध-न्यायिक निकाय पहले ही मंज़ूरी दे चुका था; यदि बोर्ड ने समय पर कार्रवाई नहीं की, तो यह अपने आप में एक गंभीर विफलता है। अख़बार यह नहीं बताते कि बोर्ड ने क्या पाया, और यह चुप्पी कानून की बनावट को ही दर्शाती है: कार्यवाही बंद कमरे में होती है, राय को छोड़कर रिपोर्ट गोपनीय रहती है, और बंदी वकील के माध्यम से पेश नहीं हो सकता। बोर्ड के निष्कर्षों को नाम हटाकर प्रकाशित करना और विधिक प्रतिनिधित्व की अनुमति देना जाँच-पड़ताल को उस चरण तक ले आएगा जहाँ वह अब भी स्वतंत्रता की रक्षा कर सकती है।

प्रशासक की दृष्टि