विधि सेंटर ने दिल्ली के PG और कोचिंग केंद्रों के लिए ‘मिश्रित-उपयोग शैक्षिक भवन’ की अलग श्रेणी की माँग की

ख़बर

नई दिल्ली। सत्य निकेतन में इमारत ढहने की घटना के बाद, जिसे इस पत्रिका ने 17 सितंबर को प्रकाशित किया था, द हिंदू ने गुरुवार को उसके पीछे की नियामक खामी को दूर करने का एक नुस्खा प्रकाशित किया। इसे विधिक-नीति थिंक टैंक विधि सेंटर फ़ॉर लीगल पॉलिसी (Vidhi Centre for Legal Policy) की सीनियर रेज़िडेंट फ़ेलो कर्तवी सत्यार्थी ने लिखा है; आज की नई बात यही समाधान है। वे एक ऐसे चक्र का वर्णन करती हैं जिसमें हर हादसे के बाद जाँच, अधिकारियों के निलंबन और मकान-मालिकों की गिरफ़्तारियाँ “कुछ समय तक ज़ोर पकड़ती हैं और फिर धीरे-धीरे थम जाती हैं”: “अभी सत्य निकेतन है, दो साल पहले राजिंदर नगर का पानी भरा बेसमेंट था।” वे लिखती हैं कि दिल्ली में लाखों विद्यार्थी रहते हैं जो प्रमुख संस्थानों में दाखिला लेने या प्रतियोगी सरकारी परीक्षाओं की तैयारी करने आते हैं, और इन्हीं के सहारे “काफ़ी हद तक अनियमित” पेइंग गेस्ट (PG) आवासों और कोचिंग केंद्रों का “एक फैला हुआ तंत्र” पनपता है। PG ऐसा कमरा या मंज़िल है जो आम तौर पर भोजन सहित विद्यार्थियों या कामकाजी लोगों को किराए पर दी जाती है; इनमें से कई किराए पर दिए गए एक अतिरिक्त कमरे से बढ़कर “पूरे व्यावसायिक प्रतिष्ठान” बन चुके हैं। कोचिंग केंद्र भी आवासीय घोषित इमारतों की मंज़िलों से चलते हैं। दोनों किसी आवासीय इमारत को आंशिक या पूर्ण रूप से व्यावसायिक बना देते हैं, जिस पर अलग सुरक्षा मानक लागू होने चाहिए, पर प्रवर्तन तंत्र ऐसी मिली-जुली इमारतों की पहचान नहीं कर पाता, और स्कूलों तथा कॉलेज छात्रावासों के नियम इन पर लागू नहीं होते। तीन दस्तावेज़ मिलकर “कागज़ पर मौजूद कानून और उसके वास्तविक कामकाज के बीच एक अजीब बेमेल” पैदा करते हैं। वैधानिक भूमि-उपयोग योजना, दिल्ली मुख्य योजना (Master Plan of Delhi – MPD), PG का अलग से उल्लेख ही नहीं करती। एकीकृत भवन उपनियम (Unified Building Bye-Laws – UBBL) कोचिंग केंद्रों को शैक्षिक भवन तो मानते हैं, पर उनके विकास नियंत्रण (development controls) — फ़र्श क्षेत्र, ऊँचाई, सेटबैक (भूखंड की सीमा से छोड़ी जाने वाली खुली जगह) आदि की सीमाएँ — इन पर लागू नहीं होते। शिक्षा मंत्रालय के 2024 के कोचिंग केंद्र दिशानिर्देश “दंतहीन” हैं और केवल मोटे तौर पर बुनियादी ढाँचे की बात करते हैं। उनका पहला प्रस्ताव है कि DDA और MCD, PG और कोचिंग केंद्रों को “मिश्रित-उपयोग शैक्षिक भवनों” (mixed-use educational buildings) की एक अलग भूमि-उपयोग श्रेणी के रूप में मान्यता दें, जिसमें अग्नि सुरक्षा, सुरक्षित निकास, प्रति व्यक्ति न्यूनतम फ़र्श क्षेत्र और अधिकतम क्षमता के मानक हों, और मालिक अपनी इमारतें इस श्रेणी में पंजीकृत करा सकें। दूसरा, चूँकि “सुधार की बहुत कम गुंजाइश” वाले एकसमान मानक अनुचित लाभ-उगाही (rent-seeking) को न्योता देते हैं, इसलिए प्रवर्तन को मालिकों को अनुपालन में मदद करनी चाहिए: राज्य की निगरानी में शहरी स्थानीय निकायों के प्रतिनिधियों वाला एक भवन सुरक्षा कार्यबल या ज़िला-स्तरीय समिति, समय-समय पर ऑडिट, कमियों को श्रेणीबद्ध करने वाली अनुपालन समाधान योजना — और जहाँ कमियाँ ख़तरनाक हों वहाँ तुरंत बंदी — तथा बंद की गई और सुधारकर फिर उपयोग योग्य बनाई गई इमारतों पर राज्य सरकार को वार्षिक रिपोर्ट। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS1 में नगरीकरण, GS2 में स्थानीय शासन और GS3 में आपदा प्रबंधन।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. दिल्ली में भूमि उपयोग की योजना DDA एक वैधानिक मुख्य योजना के माध्यम से बनाता है. दिल्ली विकास प्राधिकरण (DDA) की स्थापना दिल्ली विकास अधिनियम, 1957 (Delhi Development Act) के तहत दिल्ली मुख्य योजना (Master Plan of Delhi) तैयार करने और लागू करने के लिए हुई थी; उपराज्यपाल इसके अध्यक्ष हैं। पहली मुख्य योजना 1962 में आई, उसके बाद MPD-2001 और 2007 में अधिसूचित MPD-2021 आईं, और उसकी उत्तराधिकारी के रूप में MPD-2041 तैयार की गई है। यह योजना उपयोग के आधार पर भूमि का क्षेत्र-विभाजन (zoning) करती है, और इसके मिश्रित-उपयोग विनियम तय करते हैं कि आवासीय भूखंडों से कौन-सी गैर-आवासीय गतिविधियाँ चल सकती हैं; M.C. Mehta मुकदमे में 2006 में सर्वोच्च न्यायालय की निगरानी में आवासीय क्षेत्रों के व्यावसायिक परिसरों की सीलिंग के बाद MPD-2021 में इन विनियमों का दायरा बढ़ाया गया। अनुच्छेद 239AA(3)(a) के तहत दिल्ली में भूमि दिल्ली विधानसभा की विधि-निर्माण शक्ति से बाहर है।
2. उपनियम योजना को भवन-नियमों में बदलते हैं, और राष्ट्रीय भवन संहिता सुरक्षा का न्यूनतम आधार देती है. भवन उपनियम विकास नियंत्रण — फ़र्श क्षेत्र अनुपात (FAR), भू-आच्छादन (ground coverage), ऊँचाई, सेटबैक, पार्किंग — और किसी इमारत के लिए ज़रूरी स्वीकृतियाँ तय करते हैं। दिल्ली के एकीकृत भवन उपनियम, 2016 (Unified Building Bye-Laws) ने 1983 के भवन उपनियमों का स्थान लिया और ये शहर के सभी स्थानीय निकायों पर लागू होते हैं। भारतीय मानक ब्यूरो (BIS) द्वारा प्रकाशित भारतीय राष्ट्रीय भवन संहिता, 2016 (National Building Code of India) एक आदर्श संहिता है, जिसका भाग 4 अग्नि और जीवन सुरक्षा से संबंधित है; यह तभी बाध्यकारी होती है जब इसे उपनियमों में अपनाया जाए। संहिता इमारतों को अधिभोग (occupancy) के आधार पर वर्गीकृत करती है: समूह A आवासीय है, जिसमें अन्य के साथ लॉजिंग या रूमिंग हाउस और शयनागार (dormitories) आते हैं, और समूह B शैक्षिक है; दोनों के लिए निकास और अग्नि सुरक्षा की अपनी-अपनी अपेक्षाएँ हैं। जो इमारत एक समूह में स्वीकृत हो और दूसरे समूह की तरह उपयोग हो, वह अपने वास्तविक उपयोग के अनुरूप नियमों से बच निकलती है।
3. 2024 के कोचिंग दिशानिर्देश केवल परामर्शी हैं, क्योंकि शिक्षा और भवन विनियमन राज्यों और शहरों के अधीन हैं. शिक्षा मंत्रालय ने जनवरी 2024 में कोचिंग केंद्रों के पंजीकरण और विनियमन के लिए दिशानिर्देश (Guidelines for Registration and Regulation of Coaching Centres) जारी किए। इनमें पंजीकरण का प्रावधान है, 16 वर्ष से कम आयु के विद्यार्थियों के नामांकन पर रोक है, कक्षा में प्रति विद्यार्थी कम से कम एक वर्ग मीटर जगह अनिवार्य है, अग्नि और भवन सुरक्षा संहिताओं का पालन ज़रूरी है, और परामर्शदाताओं की व्यवस्था की अपेक्षा है; पहले उल्लंघन पर ₹25,000, दूसरे पर ₹1 लाख का दंड और उसके बाद पंजीकरण रद्द करने का प्रावधान है। PIB की एक विज्ञप्ति के अनुसार ये दिशानिर्देश राज्यों और केंद्रशासित प्रदेशों को “उपयुक्त विधिक ढाँचे के माध्यम से” विचार के लिए भेजे गए, क्योंकि शिक्षा समवर्ती सूची में है — सूची III की प्रविष्टि 25, जिसे बयालीसवें संशोधन, 1976 ने वहाँ पहुँचाया। PRS राजस्थान कोचिंग केंद्र (नियंत्रण और विनियमन) विधेयक, 2025 (Rajasthan Coaching Centres (Control and Regulation) Bill) पर नज़र रखता है, जो कानून बनाने की दिशा में एक राज्य का कदम है, और केंद्रीय उपभोक्ता संरक्षण प्राधिकरण (Central Consumer Protection Authority – CCPA) कोचिंग के भ्रामक विज्ञापनों पर अलग से कार्रवाई करता है।
4. 2024 की राजिंदर नगर मौतों ने दिखाया कि स्वीकृत उपयोग और वास्तविक उपयोग में अंतर का परिणाम क्या होता है. 27 जुलाई, 2024 को ओल्ड राजिंदर नगर के एक कोचिंग केंद्र के बेसमेंट में बारिश का पानी भर जाने से सिविल सेवा के तीन अभ्यर्थियों की डूबकर मौत हो गई; उस बेसमेंट का उपयोग पुस्तकालय के रूप में हो रहा था, जबकि बेसमेंट की अनुमति केवल पार्किंग और भंडारण जैसे उपयोगों के लिए थी। दिल्ली उच्च न्यायालय ने जाँच केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो (CBI) को सौंप दी, और अगस्त 2024 में सर्वोच्च न्यायालय ने कोचिंग केंद्रों में सुरक्षा मानदंडों का स्वतः संज्ञान लिया और टिप्पणी की कि इनकी अनदेखी करने वाले केंद्र “मौत के कक्ष” बन गए हैं। चौहत्तरवें संशोधन के तहत बारहवीं अनुसूची (अनुच्छेद 243W) नगरीय योजना, भूमि उपयोग का विनियमन और भवनों का निर्माण, तथा अग्निशमन सेवाओं को नगरपालिकाओं के कार्यों में सूचीबद्ध करती है, जिससे रोज़मर्रा की ज़िम्मेदारी शहर के नागरिक निकायों पर आती है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS1 नगरीकरण की समस्याओं के बारे में पूछता है, और विद्यार्थी-केंद्र इसका सटीक उदाहरण हैं. GS1 के पाठ्यक्रम में “नगरीकरण, उसकी समस्याएँ और उनके समाधान” लिखा है, और UPSC ने 2013 में भारत में तीव्र नगरीकरण से उपजी सामाजिक समस्याओं पर प्रश्न पूछा था। मुखर्जी नगर और राजिंदर नगर जैसे कोचिंग केंद्र दिखाते हैं कि जिस प्रवासन की शहर ने कभी योजना नहीं बनाई, उससे आवासों का अनौपचारिक रूपांतरण, भीड़भाड़ और सुरक्षा का ख़तरा पैदा होता है।
2. GS2 और GS3 ऐसी मौतों को स्थानीय शासन और आपदा प्रबंधन की विफलता के रूप में देखते हैं. GS2 में 74वें संशोधन पर प्रश्न पूछते हैं कि संवैधानिक दर्जे के बावजूद शहरी स्थानीय निकाय कमज़ोर क्यों हैं, और यह मामला DDA, MCD और अग्निशमन सेवा के बीच बँटी ज़िम्मेदारी की क़ीमत दिखाता है। GS3 के आपदा प्रबंधन के लिए राष्ट्रीय आपदा प्रबंधन प्राधिकरण (NDMA) के शहरी बाढ़ (2010) और विद्यालय सुरक्षा (2016) संबंधी दिशानिर्देश स्वाभाविक संदर्भ हैं; जो उत्तर त्रासदी से संस्थागत डिज़ाइन तक पहुँचते हैं, वे अलग दिखते हैं।
3. साक्षात्कार बोर्ड अभ्यर्थियों से स्वयं कोचिंग अर्थव्यवस्था के बारे में पूछते हैं. जो अभ्यर्थी दिल्ली के कोचिंग केंद्रों में रह चुके हैं, उनसे अक्सर पूछा जाता है कि प्रशासक के रूप में वे वहाँ क्या बदलेंगे; वर्गीकरण, श्रेणीबद्ध प्रवर्तन और विद्यार्थी-सुरक्षा पर स्पष्ट दृष्टि एक मज़बूत उत्तर है।

विश्लेषण

1. मूल विफलता वर्गीकरण की है: भवनों का विनियमन इस आधार पर होता है कि वे किस रूप में स्वीकृत हुए, न कि वे वास्तव में क्या हैं. तीस बिस्तरों वाले PG में बदला गया मकान या दो सौ सीटों वाली कक्षा बन चुकी मंज़िल काग़ज़ पर आवासीय भवन ही रहती है, इसलिए छात्रावासों या शैक्षिक भवनों के लिए बने अग्नि-निकास, क्षमता-सीमा और संरचनात्मक जाँच के नियम कभी लागू ही नहीं होते। इसीलिए लेखिका का केंद्रीय प्रस्ताव अधिक निरीक्षण नहीं, बल्कि एक नई श्रेणी है: निरीक्षक केवल वही नियम लागू कर सकते हैं जो किसी भवन से जुड़े हों। ‘मिश्रित-उपयोग शैक्षिक भवन’ की श्रेणी नियामकों को कार्रवाई का आधार देती है और मालिकों को एक मानक, जिसे उन्हें पूरा करना है। विपरीत मत यह है कि महँगे मानकों वाली नई श्रेणी छोटे मकान-मालिकों को और अनौपचारिकता की ओर धकेल सकती है, जहाँ वे बिना पंजीकरण के कमरे किराए पर देंगे; लेखिका यह जोखिम स्वीकार करती हैं, इसीलिए वे मानकों के साथ अनुपालन में सहायता को जोड़ती हैं।
2. PG को एक भूमि-उपयोग के रूप में मान्यता देना निवासियों, संपत्ति-मूल्यों और मुख्य योजना के तर्क से टकराएगा. PG और कोचिंग केंद्रों को मिश्रित-उपयोग के रूप में औपचारिक मान्यता देना आवासीय कॉलोनियों में व्यावसायिक रूपांतरण को वैध बनाता है, जिसका पड़ोसी और निवासी कल्याण संघ (RWA) भीड़, पार्किंग और शोर के कारण अक्सर विरोध करते हैं। दिल्ली में मिश्रित उपयोग का इतिहास — 2006 का सीलिंग अभियान और MPD-2021 में मिश्रित-उपयोग नियमों का विस्तार — दिखाता है कि ऐसे परिवर्तन राजनीतिक रूप से कठिन और धीमे होते हैं। फिर भी मान्यता न देने से बाज़ार रुका नहीं; वह केवल सुरक्षा नियमों के दायरे से बाहर बना रहा। विपरीत मत को महत्त्व देना चाहिए: बेहतर समाधान आपूर्ति हो सकता है — उद्देश्य से निर्मित विद्यार्थी आवास और अधिक विश्वविद्यालय छात्रावास — जो पारिवारिक घरों को बदलने का दबाव ही हटा दे। गंभीर सुधार को दोनों की ज़रूरत है: जो मौजूद है उसके लिए एक श्रेणी, और जो उसकी जगह लेना चाहिए उसकी योजना।
3. संकट के बाद प्रवर्तन अपने-आप में एक नीति है, और वह भी बुरी नीति. लेखिका जिस ढर्रे का वर्णन करती हैं — निलंबन, मकान-मालिकों की गिरफ़्तारी, सीलिंग अभियान और फिर चुप्पी — वह घटना के बाद दंड देता है और सबको यह सिखाता है कि प्रवर्तन का जोखिम कभी-कभार ही आता है। आपदा के बाद की सीलिंग तैयारी के बीच में विद्यार्थियों को विस्थापित करती है और बची हुई इमारतों में किराया बढ़ा देती है, जिससे लागत उन्हीं पर पड़ती है जिनकी रक्षा के लिए अभियान चलाया गया। बंद की गई और सुधारकर फिर उपयोग योग्य बनाई गई इमारतों पर प्रकाशित वार्षिक रिपोर्ट के साथ आवधिक ऑडिट प्रवर्तन को प्रतिक्रिया से बदलकर एक मापने योग्य नियमित प्रक्रिया बनाते हैं। विपरीत मत यह है कि दिल्ली में पहले से ही अनेक एजेंसियाँ एक-दूसरे पर चढ़ी हुई हैं, और वैधानिक शक्तियों या बजट के बिना एक और कार्यबल वही विफलता दोहराएगा; प्रस्ताव तभी काम करेगा जब समिति को कानूनी आधार और एक जवाबदेह अध्यक्ष मिले।
4. अनुपालन समाधान योजना सबसे महत्त्वपूर्ण और सबसे कम आकर्षक विचार है. यह सुझाव कि प्रवर्तन को मालिकों की मदद करनी चाहिए — कमियों की पहचान करना, यह आँकना कि वे दूर हो सकती हैं या नहीं, और केवल ख़तरनाक स्थिति में बंद करना — इयान एयर्स और जॉन ब्रेथवेट (1992) द्वारा वर्णित उत्तरदायी विनियमन (responsive regulation) के तर्क पर चलता है, जिसमें नियामक समझाने से शुरू करते हैं और ज़रूरत पड़ने पर ही दंड तक जाते हैं। सुधार का कोई रास्ता न देने वाले एकसमान नियम रिश्वत को न्योता देते हैं, जिसे लेखिका अनुचित लाभ-उगाही (rent-seeking) कहती हैं, जबकि श्रेणीबद्ध प्रवर्तन कैमरों के लिए कुछ इमारतें सील करने के बजाय अधिकांश इमारतों को मानक तक पहुँचाता है। इसका जोखिम अनिश्चितकालीन ढील है, जिसमें हर कमी “दूर की जा सकने वाली” मान ली जाए; इसलिए योजना में समय-सीमाएँ, सार्वजनिक प्रकटीकरण और अवरुद्ध निकास तथा आबाद तहख़ाने जैसी ग़ैर-समझौता योग्य सीमाएँ होनी चाहिए।
5. विद्यार्थी बिना जानकारी वाले उपभोक्ता हैं, और प्रकटीकरण वह कर सकता है जो निरीक्षण नहीं कर पाता. छोटे शहर से आया विद्यार्थी कीमत, दूरी और सुनी-सुनाई बातों के आधार पर PG या कोचिंग केंद्र चुनता है, और उसके पास यह जानने का कोई तरीका नहीं होता कि इमारत में दो निकास हैं या प्रमाणित क्षमता क्या है। अलग श्रेणी में इमारतों का पंजीकरण एक सार्वजनिक रजिस्टर संभव करेगा जिसमें हर इमारत की ऑडिट स्थिति दिखे, जिसे विद्यार्थी और अभिभावक भुगतान से पहले देख सकें। राज्य पहले से केंद्रीय उपभोक्ता संरक्षण प्राधिकरण (CCPA) के माध्यम से भ्रामक कोचिंग विज्ञापनों पर कार्रवाई करता है; सुरक्षा का प्रकटीकरण उपभोक्ता संरक्षण का छूटा हुआ आधा हिस्सा है। विपरीत मत यह है कि कीमत के प्रति संवेदनशील विद्यार्थी फिर भी सस्ते और असुरक्षित कमरे चुनेंगे, इसलिए प्रकटीकरण न्यूनतम मानकों का विकल्प नहीं, उनका पूरक है।

प्रशासक की दृष्टि