वीटो संयम पर ब्रिटेन फ्रांस के साथ आया; जापान ने चार्टर के ‘शत्रु राज्य’ प्रावधान हटाने की मांग की

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संयुक्त राष्ट्र, न्यूयॉर्क। संयुक्त राष्ट्र महासभा (UNGA) की दो बहसों ने एक ही समस्या उजागर की: 1945 का चार्टर अपने स्थायी सदस्यों की सहमति के बिना शायद ही बदलता है। 22 सितंबर को फ्रांस के राष्ट्रपति इमैनुएल मैक्रों ने 2015 की फ्रांसीसी-मैक्सिकन पहल को फिर से आगे बढ़ाया, जिसके तहत सुरक्षा परिषद के स्थायी सदस्य — अमेरिका, ब्रिटेन, फ्रांस, चीन और रूस, यानी P5 — नरसंहार, मानवता के विरुद्ध अपराधों और बड़े पैमाने पर युद्ध अपराधों के मामलों में स्वेच्छा से वीटो का प्रयोग न करने का संकल्प लें। वीटो किसी भी एक स्थायी सदस्य की वह शक्ति है जिससे वह विरोध में मत देकर परिषद के किसी निर्णय को रोक सकता है। द हिंदू के PARLEY स्तंभ में JNU के अंतरराष्ट्रीय अध्ययन संस्थान के डीन अमिताभ मट्टू ने बताया कि फ्रांस और मैक्सिको के अनुसार अब 128 देश इस घोषणा का समर्थन करते हैं, और ब्रिटेन भी फ्रांस के साथ आ गया है — पहली बार दो स्थायी सदस्यों ने ऐसा किया है। फ्रांस वीटो को “विशेषाधिकार” नहीं, बल्कि “उत्तरदायित्व” कहता है। प्रो. मट्टू ने तीन प्रश्नों को अलग किया — वीटो का प्रयोग, उसकी जवाबदेही और परिषद में सुधार — और कहा कि यह पहल केवल पहले प्रश्न को संबोधित करती है, क्योंकि वीटो की समाप्ति के लिए चार्टर संशोधन और उन्हीं देशों की सहमति चाहिए जिनका विशेषाधिकार छिनेगा। उन्होंने 2022 में UNGA द्वारा अपनाई गई लिकटेंस्टाइन पहल का उल्लेख किया, जिसके तहत किसी भी वीटो के 10 कार्य दिवसों के भीतर महासभा की बैठक होती है, और ACT आचार संहिता का भी, जो परिषद के सभी सदस्यों से नरसंहार और युद्ध अपराध रोकने की विश्वसनीय कार्रवाई के विरुद्ध मत न देने को कहती है। स्वर्ण सिंह ने इस विचार की जड़ फ्रांस के राष्ट्रपति फ्रांस्वा ओलांद की 2013 की “अच्छे आचरण की संहिता” में बताई, जो घूटा रासायनिक हमले के बाद सीरिया पर कार्रवाई को चीन और रूस के वीटो द्वारा रोके जाने के बाद आई थी, और ध्यान दिलाया कि “वीटो” शब्द चार्टर में है ही नहीं। अलग से, द इंडियन एक्सप्रेस की रिपोर्ट है कि मंगलवार को जापान की प्रधानमंत्री सनाए ताकाइची ने संयुक्त राष्ट्र से चार्टर में “शत्रु राज्यों” के उल्लेख हटाने को कहा। अनुच्छेद 53(2) शत्रु राज्य को ऐसे किसी भी राज्य के रूप में परिभाषित करता है जो द्वितीय विश्व युद्ध में किसी हस्ताक्षरकर्ता का शत्रु रहा हो, और अनुच्छेद 107 ऐसे राज्यों के विरुद्ध परिषद की पूर्व स्वीकृति के बिना कार्रवाई की अनुमति देता है। 2009-12 में संयुक्त राष्ट्र में भारत के उप स्थायी प्रतिनिधि रहे मंजीव सिंह पुरी के अनुसार, UNGA ने 1995 में इन प्रावधानों को “अप्रचलित” कहा था और 2005 में उन्हें हटाने का संकल्प लिया था, पर हटाने के लिए ऐसा संशोधन चाहिए जिसका अनुसमर्थन सभी P5 सदस्य करें। चीन इन प्रावधानों को युद्धोत्तर व्यवस्था का सुरक्षा-कवच कहता है; रूस का कहना है कि ये दक्षिणी कुरील द्वीपों पर जापान के दावे को निरस्त करते हैं। पाठ्यक्रम से जुड़ाव GS2 का है: अंतरराष्ट्रीय संस्थाएं, उनकी संरचना और अधिदेश।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 23 परिषद की संरचना तय करता है और उसके स्थायी सदस्यों के नाम गिनाता है. अनुच्छेद 23 के अनुसार सुरक्षा परिषद में पंद्रह सदस्य होंगे, जिनमें पांच स्थायी सदस्य — चीन गणराज्य, फ्रांस, सोवियत समाजवादी गणराज्य संघ, ब्रिटेन और अमेरिका — तथा महासभा द्वारा दो वर्ष के कार्यकाल के लिए निर्वाचित दस अस्थायी सदस्य होंगे, जो तत्काल पुनर्निर्वाचन के पात्र नहीं होते। मूल रूप से परिषद में ग्यारह सदस्य थे; 1963 के संशोधन ने यह संख्या पंद्रह की, जो 1965 में लागू हुआ। चीनी जनवादी गणराज्य ने 1971 में महासभा के संकल्प 2758 के तहत चीन की सीट ग्रहण की, और 1991 में रूसी संघ सोवियत सीट का उत्तराधिकारी बना। अनुच्छेद 23 के पाठ को इनमें से किसी भी बदलाव के अनुरूप अद्यतन नहीं किया गया है।
2. अनुच्छेद 27(3) वीटो का नाम लिए बिना उसे जन्म देता है. अनुच्छेद 27 के तहत परिषद के प्रत्येक सदस्य का एक मत होता है। प्रक्रियात्मक निर्णयों के लिए नौ सकारात्मक मत चाहिए, जबकि अन्य सभी विषयों पर निर्णयों के लिए नौ सकारात्मक मत चाहिए “जिनमें स्थायी सदस्यों के सहमति-मत शामिल हों”। सहमति की यही शर्त वीटो (Veto) कहलाती है; चार्टर में यह शब्द कहीं प्रयुक्त नहीं होता। लंबे समय से चली आ रही परिपाटी के अनुसार किसी स्थायी सदस्य के मतदान से अनुपस्थित रहने को वीटो नहीं माना जाता। अध्याय VI और अनुच्छेद 52(3) के अंतर्गत निर्णयों पर विवाद के पक्षकार को मतदान से अलग रहना होता है — यह नियम बहुत कम लागू किया जाता है।
3. अनुच्छेद 53, 77 और 107 “शत्रु राज्य” प्रावधान हैं. अनुच्छेद 53 के अनुसार क्षेत्रीय व्यवस्थाओं को प्रवर्तन कार्रवाई के लिए सुरक्षा परिषद की अनुमति लेनी होती है, सिवाय किसी शत्रु राज्य के विरुद्ध कार्रवाई के, और अनुच्छेद 53(2) शत्रु राज्य को ऐसे किसी भी राज्य के रूप में परिभाषित करता है जो द्वितीय विश्व युद्ध के दौरान किसी हस्ताक्षरकर्ता का शत्रु रहा हो। अनुच्छेद 77 शत्रु राज्यों से अलग किए गए क्षेत्रों को न्यासिता व्यवस्था (trusteeship system) के अधीन रखने की अनुमति देता है। अनुच्छेद 107 कहता है कि चार्टर की कोई बात युद्ध के परिणामस्वरूप ऐसे राज्य के विरुद्ध उत्तरदायी सरकारों द्वारा की गई कार्रवाई को अमान्य या बाधित नहीं करेगी। 2005 के विश्व शिखर सम्मेलन परिणाम दस्तावेज़ (World Summit Outcome) ने इन उल्लेखों को हटाने का संकल्प लिया, पर कोई संशोधन अपनाया नहीं गया।
4. अनुच्छेद 108 और 109 P5 को हर बदलाव का द्वारपाल बना देते हैं. अनुच्छेद 108 के अनुसार कोई संशोधन तब लागू होता है जब उसे महासभा के दो-तिहाई सदस्य अपनाएं और सुरक्षा परिषद के सभी स्थायी सदस्यों सहित संयुक्त राष्ट्र के दो-तिहाई सदस्य अपनी-अपनी संवैधानिक प्रक्रियाओं के अनुसार उसका अनुसमर्थन करें। अनुच्छेद 109 चार्टर की समीक्षा के लिए एक सामान्य सम्मेलन (General Conference) की अनुमति देता है, पर उसकी सिफारिशों को भी पांचों स्थायी सदस्यों सहित वैसा ही अनुसमर्थन चाहिए। चार्टर में अब तक गिने-चुने संशोधन ही हुए हैं, सभी 1960 के दशक और 1970 के दशक के आरंभ में — सुरक्षा परिषद और आर्थिक एवं सामाजिक परिषद के आकार पर तथा स्वयं अनुच्छेद 109 पर। इसीलिए वीटो संयम से लेकर नई स्थायी सीटों तक, सुधार का हर प्रयास अंततः P5 के साथ मोलभाव ही है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. UNSC सुधार भारत के कोण वाला GS2 का स्थायी प्रश्न है. पाठ्यक्रम “महत्वपूर्ण अंतरराष्ट्रीय संस्थान, संस्थाएं और मंच — उनकी संरचना, अधिदेश” के बारे में पूछता है। मुख्य परीक्षा में स्थायी सदस्यता के लिए भारत की दावेदारी और सुधार की बाधाओं पर प्रश्न आ चुके हैं। वीटो-संयम की बहस इसमें एक नया आयाम जोड़ती है: परिषद की सदस्यता में सुधार के बिना वीटो के प्रयोग में सुधार।
2. प्रारंभिक परीक्षा चार्टर के आंकड़े और सुधार-समूह पूछती है. परिषद के आकार, अस्थायी सदस्यों के कार्यकाल, अनुच्छेद 27 के मतदान नियम और अनुच्छेद 108 की संशोधन प्रक्रिया पर प्रश्नों की अपेक्षा रखिए। सुधार-समूह — G4 (भारत, ब्राज़ील, जर्मनी, जापान), इटली के नेतृत्व वाला और पाकिस्तान को शामिल करने वाला यूनाइटिंग फ़ॉर कंसेंसस (Uniting for Consensus) समूह, और अफ़्रीकी संघ की एज़ुल्विनी सहमति (Ezulwini Consensus) — कथन-आधारित प्रश्नों की पारंपरिक सामग्री हैं।
3. शत्रु-राज्य प्रावधान इतिहास के वर्तमान को आकार देने का जीवंत उदाहरण हैं. ये प्रावधान द्वितीय विश्व युद्ध के इतिहास को कुरील द्वीपों पर वर्तमान विवादों और जापान के रक्षा विस्तार से जोड़ते हैं। इतिहास से वर्तमान तक के ऐसे प्रश्न GS1 के विश्व इतिहास और GS2 के अंतरराष्ट्रीय संबंध दोनों के अनुकूल हैं, और इन्हें हटाने का 2005 के विश्व शिखर सम्मेलन का निर्णय एक सटीक, परीक्षा-योग्य तथ्य है।

विश्लेषण

1. स्वैच्छिक संयम इसीलिए उपयोगी है क्योंकि वह सबसे कम मांगता है. फ्रांसीसी-मैक्सिकन घोषणा किसी को बाध्य नहीं करती, और जैसा प्रो. मट्टू ACT संहिता के बारे में कहते हैं, इसकी ताकत कानूनी नहीं, नैतिक और राजनीतिक है। यह कमज़ोर लगता है, पर यही एकमात्र सुधार है जो अनुच्छेद 108 को दरकिनार कर सकता है, क्योंकि इसके लिए P5 के अनुसमर्थन की ज़रूरत नहीं। ब्रिटेन का हस्ताक्षर इसलिए महत्वपूर्ण है कि इससे संयम केवल फ्रांस का विचार न रहकर दो स्थायी सदस्यों का साझा मानदंड बन जाता है। विपरीत मत यह है कि वर्तमान संकटों में वीटो का सबसे अधिक प्रयोग करने वाले तीन सदस्य — अमेरिका, रूस और चीन — इसमें शामिल नहीं हुए, इसलिए यह घोषणा उन्हीं को बांधती है जिनके कार्रवाई रोकने की संभावना सबसे कम है। फिर भी मानदंड उन्हें तोड़ने की राजनीतिक कीमत बढ़ाकर व्यवहार बदलते हैं, और 128 हस्ताक्षरकर्ता उस कीमत को वास्तविक बना देते हैं।
2. वीटो को महंगा बनाने में लिकटेंस्टाइन मार्ग ने संयम से अधिक काम किया है. पहले वीटो चर्चा का अंत कर देता था; 2022 से वह दस कार्य दिवसों के भीतर महासभा में बहस की शुरुआत करता है। इससे वीटो लगाने वाले सदस्य को सभी 193 सदस्यों के सामने सफ़ाई देनी पड़ती है — यही वह जवाबदेही है जिसका वर्णन प्रो. मट्टू करते हैं। यह व्यवस्था किसी वीटो को पलटती नहीं और कार्रवाई के लिए बाध्य भी नहीं कर सकती। पर यह बहस को ऐसे मंच पर ले जाती है जहां हर देश के पास मत है, जो 1950 के ‘शांति के लिए एकजुटता’ (Uniting for Peace) संकल्प की याद दिलाता है, जिसने परिषद के गतिरोध की स्थिति में महासभा को कार्रवाई की अनुमति दी थी। भारत जैसे देशों के लिए, जो परिषद से बाहर हैं, महासभा की भूमिका का सुदृढ़ होना अपने आप में लाभ है।
3. वीटो बहस में भारत का हित दोधारी है. भारत स्थायी सदस्यता चाहता है और G4 के हिस्से के रूप में उसका तर्क रहा है कि नए स्थायी सदस्यों को सिद्धांततः मौजूदा सदस्यों जैसे ही अधिकार मिलने चाहिए, साथ ही उसने समीक्षा होने तक वीटो का प्रयोग न करने की पेशकश भी की है। वीटो के प्रयोग के विरुद्ध एक मज़बूत मानदंड उसके विस्तार के पक्ष को कमज़ोर करता है, जिससे यूनाइटिंग फ़ॉर कंसेंसस जैसे नई स्थायी सीटों के विरोधियों को मदद मिलती है। दूसरी ओर, वीटो से पंगु परिषद ही वह कारण है जिससे उसकी वैधता पर प्रश्न उठते हैं और सुधार आवश्यक लगता है। इसलिए भारत सिद्धांत के आधार पर जवाबदेही के उपायों का समर्थन कर सकता है और नई स्थायी सीटों के प्रश्न को अलग रख सकता है, जैसा प्रो. मट्टू का तीन प्रश्नों वाला भेद सुझाता है।
4. शत्रु-राज्य प्रावधान दिखाते हैं कि अप्रचलित पाठ तब तक बचा रहता है जब तक वह किसी के काम का हो. महासभा ने 1995 में इन प्रावधानों को अप्रचलित कहा और 2005 में इन्हें हटाने का संकल्प लिया, फिर भी ये बने हुए हैं, क्योंकि कोई भी संशोधन चार्टर को फिर से खोल देता है। पुरी का यह कहना कि P5 को परिषद सुधार जैसी आगे की मांगों का डर है, इस गतिरोध को किसी भी कानूनी तर्क से बेहतर समझाता है। चीन और रूस अब इन प्रावधानों को जापान के रक्षा विस्तार और कुरील दावों के विरुद्ध बयानबाज़ी में उपयोगी पाते हैं, जो उन्हें इन्हें बनाए रखने का कारण देता है। अनुच्छेद 107 की व्यावहारिक कानूनी शक्ति नगण्य है, क्योंकि जापान और जर्मनी संयुक्त राष्ट्र के पूर्ण सदस्य हैं और बल-प्रयोग के उन्हीं नियमों से बंधे हैं। खतरा प्रतीकात्मक है: जो चार्टर आज के सदस्यों को अब भी शत्रु कहता है, वह सार्वभौमिकता के अपने ही दावे को कमज़ोर करता है।
5. जापान की पहल G4 को बल देती है, पर उसे जटिल भी बनाती है. जापान भारत का G4 साझेदार है, और इन प्रावधानों को हटाने की उसकी मांग परिषद सुधार की एक व्यापक अपील का हिस्सा थी। दुर्लभ मृदा चुंबकों (rare earth magnets) पर चीन की पाबंदियों और अपने तट के पास सैन्य अभ्यासों से आर्थिक दबाव झेल रहे जापान के पास सुधार पर ज़ोर देने के अधिक कारण हैं। पर जापान का अभियान किसी भी जापानी सीट के प्रति चीन के विरोध को और तीखा करता है, और अनुच्छेद 108 के तहत चीन का विरोध निर्णायक है। इसलिए भारत को तौलना होगा कि वह अपनी दावेदारी को उन साझेदारों से कितनी निकटता से जोड़े जिन्हें कोई स्थायी सदस्य रोकने पर आमादा है। ईमानदार आकलन यही है कि सदस्यता में सुधार जल्द होने की संभावना नहीं, जबकि वीटो के प्रयोग में सुधार स्वैच्छिक मानदंडों के ज़रिये धीरे-धीरे आगे बढ़ रहा है।

प्रशासक की दृष्टि