ADR के अनुसार 2022 से 111 विधायकों-सांसदों ने दल बदला; सर्वोच्च न्यायालय ने तेलंगाना के विधायक की निरर्हता बरक़रार रखी

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नई दिल्ली। द हिंदू में प्रकाशित एसोसिएशन फ़ॉर डेमोक्रेटिक रिफ़ॉर्म्स (Association for Democratic Reforms — ADR) और नेशनल इलेक्शन वॉच के विश्लेषण के अनुसार 2022 से वर्तमान लोकसभा, राज्यसभा और राज्य विधानसभाओं में निर्वाचित होने के बाद कुल 111 मौजूदा सांसदों और विधायकों ने अपना राजनीतिक दल बदला। इनमें 26 लोकसभा सदस्य, सात राज्यसभा सदस्य और 78 विधानसभा सदस्य हैं; विश्लेषण 2022 से 2026 के बीच हुए आम चुनावों और उपचुनावों को समेटता है। सबसे अधिक दल-बदल नगालैंड में दर्ज हुए, 32 (29%), और उसके बाद पश्चिम बंगाल में 20 (18%)। मूल रूप से नेशनलिस्ट डेमोक्रेटिक प्रोग्रेसिव पार्टी (NDPP) से निर्वाचित प्रतिनिधियों के 25 दल-बदल (23%) रहे, तृणमूल कांग्रेस के 20 (18%), कांग्रेस के 19 (17%) और भारत राष्ट्र समिति (BRS) के नौ (8%); पहले तीन दल मिलकर 64 (58%) के हिस्सेदार रहे। सबसे अधिक, 32 विधायक-सांसद नगा पीपुल्स फ़्रंट में गए, उसके बाद भाजपा में 29 और नेशनलिस्ट सिटिज़न्स पार्टी ऑफ़ इंडिया में 20। रिपोर्ट कुछ राज्यों में हाल में सरकारें गिरने का कारण दल-बदल को बताती है। अलग से, गुरुवार, 24 सितंबर को सर्वोच्च न्यायालय ने तेलंगाना उच्च न्यायालय के उस निर्णय में हस्तक्षेप से इनकार कर दिया जिसने ख़ैरताबाद के विधायक दानम नागेंदर को दल-बदल विरोधी कानून, यानी संविधान की दसवीं अनुसूची (Tenth Schedule) के अंतर्गत निरर्हित ठहराया था; यह अनुसूची दल बदलने वाले विधायक की सदस्यता छीन लेती है। उच्च न्यायालय के निर्णय पर इस पत्रिका के 19 सितंबर के कार्ड के बाद यही नया क़दम है। द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार श्री नागेंदर ने 2018 और 2023 में BRS के टिकट पर ख़ैरताबाद से चुनाव जीता, मार्च 2024 में कांग्रेस में शामिल हुए और विधायक रहते हुए ही सिकंदराबाद से लोकसभा चुनाव लड़ा, जिसमें वे भाजपा के जी. किशन रेड्डी से हार गए। विधानसभा अध्यक्ष ने उनकी निरर्हता की माँग करने वाली BRS और भाजपा की याचिकाएँ ख़ारिज कर दी थीं; 18 सितंबर को उच्च न्यायालय ने वह निर्णय रद्द कर दिया। मुख्य न्यायाधीश सूर्यकांत तथा न्यायमूर्ति जॉयमाल्य बागची और न्यायमूर्ति वी. मोहना की पीठ के समक्ष वरिष्ठ अधिवक्ता मुकुल रोहतगी ने तर्क दिया कि दसवीं अनुसूची के अंतर्गत सदस्य द्वारा दल की सदस्यता छोड़ने के कृत्य को भी माफ़ (condone) किया जा सकता है। पीठ ने कहा कि माफ़ी का प्रावधान केवल तब लागू होता है जब सदस्य दल के व्हिप के विरुद्ध मतदान करे, तब नहीं जब वह अपने दल की सदस्यता ही छोड़ दे। न्यायमूर्ति बागची ने पूछा कि क्या अधिवक्ता का आशय “घर वापसी” से है। पाठ्यक्रम से संबंध — सामान्य अध्ययन-2: संसद और राज्य विधानमंडल तथा उनके सदस्यों का आचरण।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. दसवीं अनुसूची में निरर्हता के दो अलग आधार हैं, और माफ़ी केवल एक पर लागू होती है. पैराग्राफ़ 2(1)(a) सदन के उस सदस्य को निरर्हित करता है जिसने उस राजनीतिक दल की सदस्यता स्वेच्छा से छोड़ दी हो जिसने उसे खड़ा किया था। पैराग्राफ़ 2(1)(b) उस सदस्य को निरर्हित करता है जो अपने दल की पूर्व अनुमति के बिना उसके निर्देश के विपरीत मतदान करता है या मतदान से अनुपस्थित रहता है — जब तक कि दल 15 दिनों के भीतर उस कृत्य को माफ़ (condone) न कर दे। पैराग्राफ़ 2(2) निर्वाचन के बाद किसी दल में शामिल होने वाले निर्दलीय सदस्य को, और पैराग्राफ़ 2(3) सदन में स्थान ग्रहण करने के छह महीने बाद किसी दल में शामिल होने वाले मनोनीत सदस्य को निरर्हित करता है। आज का निर्णय पुष्टि करता है कि पैराग्राफ़ 2(1)(b) की 15 दिन वाली माफ़ी पैराग्राफ़ 2(1)(a) पर लागू नहीं होती।
2. 91वें संशोधन ने ‘विभाजन’ का दरवाज़ा बंद किया, पर ‘विलय’ का दरवाज़ा खुला छोड़ दिया. दसवीं अनुसूची संविधान (बावनवाँ संशोधन) अधिनियम, 1985 (Constitution (Fifty-second Amendment) Act, 1985) द्वारा जोड़ी गई। इसका मूल पैराग्राफ़ 3 विधायक दल के एक-तिहाई सदस्यों द्वारा ‘विभाजन’ को संरक्षण देता था, जिससे योजनाबद्ध दल-बदल को बढ़ावा मिला; संविधान (इक्यानबेवाँ संशोधन) अधिनियम, 2003 (Constitution (Ninety-first Amendment) Act, 2003) ने इसे हटा दिया। पैराग्राफ़ 4 अब भी मूल राजनीतिक दल के किसी अन्य दल में विलय को संरक्षण देता है, बशर्ते विधायक दल के कम-से-कम दो-तिहाई सदस्य उस पर सहमत हों। इसी संशोधन ने मंत्रिपरिषद का आकार लोकसभा या विधानसभा की सदस्य संख्या के 15% तक सीमित किया (अनुच्छेद 75(1क) और 164(1क)), निरर्हित दलबदलू को दोबारा निर्वाचित होने तक मंत्री बनने से रोका (अनुच्छेद 75(1ख) और 164(1ख)), और अनुच्छेद 361ख जोड़कर उसे किसी भी लाभकारी राजनीतिक पद से वंचित किया।
3. निर्णय अध्यक्ष करता है, पर एक अधिकरण के रूप में, जो न्यायिक पुनर्विलोकन के अधीन है. पैराग्राफ़ 6 निरर्हता के प्रश्न पर अध्यक्ष या सभापति को निर्णायक प्राधिकारी बनाता है। किहोतो होलोहन बनाम ज़ाचिल्हू (Kihoto Hollohan v. Zachillhu, 1992) में सर्वोच्च न्यायालय ने अनुसूची को वैध ठहराया, पर कहा कि पीठासीन अधिकारी एक अधिकरण के रूप में कार्य करता है, इसलिए उसका निर्णय असद्भाव, विकृतता और नैसर्गिक न्याय के उल्लंघन जैसे सीमित आधारों पर न्यायिक पुनर्विलोकन (Judicial Review) के अधीन है; न्यायालयों को पूरी तरह बाहर रखने वाला पैराग्राफ़ 7 निरस्त कर दिया गया। रवि एस. नाइक बनाम भारत संघ (Ravi S. Naik v. Union of India, 1994) में न्यायालय ने कहा कि ‘स्वेच्छा से सदस्यता छोड़ना’ औपचारिक त्यागपत्र ही हो, यह आवश्यक नहीं; इसका अनुमान सदस्य के आचरण से लगाया जा सकता है। श्री नागेंदर की तरह किसी अन्य दल के टिकट पर चुनाव लड़ना ऐसे आचरण का सबसे स्पष्ट उदाहरण है।
4. अध्यक्षों की देरी ने सर्वोच्च न्यायालय को समय-सीमा तय करने पर विवश किया. कीशम मेघचंद्र सिंह बनाम अध्यक्ष, मणिपुर विधानसभा (Keisham Meghachandra Singh v. Speaker, Manipur Legislative Assembly, 2020) में सर्वोच्च न्यायालय ने कहा कि निरर्हता याचिकाओं का निपटारा सामान्यतः तीन महीने के भीतर होना चाहिए, और सुझाव दिया कि संसद अध्यक्ष के स्थान पर एक स्वतंत्र अधिकरण पर विचार करे। सुभाष देसाई बनाम प्रधान सचिव, महाराष्ट्र के राज्यपाल (Subhash Desai v. Principal Secretary, Governor of Maharashtra, 2023) में संविधान पीठ ने कहा कि व्हिप की नियुक्ति राजनीतिक दल करता है, विधायक दल नहीं, और अध्यक्ष को याचिकाओं का निपटारा उचित समय के भीतर करना होगा। जुलाई 2025 में न्यायालय ने तेलंगाना विधानसभा अध्यक्ष को निर्देश दिया कि कांग्रेस में गए BRS विधायकों के विरुद्ध याचिकाओं पर तीन महीने के भीतर निर्णय लें — यही विवाद आज के निर्णय तक पहुँचा।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. दल-बदल विरोधी कानून मुख्य परीक्षा का स्थायी प्रश्न है. सामान्य अध्ययन-2 में संसद और राज्य विधानमंडल, उनकी कार्यप्रणाली और कार्य-संचालन शामिल हैं। मुख्य परीक्षा पूछ चुकी है कि क्या दल-बदल विरोधी कानून (Anti-defection Law) अपना उद्देश्य पूरा कर पाया है और क्या निरर्हता का निर्णय अध्यक्ष के ही पास रहना चाहिए। आज के ADR आँकड़े और नागेंदर निर्णय इस प्रश्न के दोनों पक्षों के लिए नए साक्ष्य देते हैं।
2. प्रारंभिक परीक्षा को दसवीं अनुसूची के भीतर की संख्याएँ बहुत प्रिय हैं. विलय के लिए दो-तिहाई की सीमा, माफ़ी के लिए 15 दिन की अवधि, मनोनीत सदस्यों के लिए छह महीने का नियम और 91वें संशोधन द्वारा विभाजन प्रावधान का हटाया जाना — ये सब कथनों के रूप में बार-बार पूछे जाते हैं। उसी संशोधन से आई मंत्रिपरिषद की 15% सीमा भी एक पसंदीदा विषय है।
3. अब उत्तर का बड़ा हिस्सा न्यायिक निर्णयों से आता है. जो उत्तर किहोतो होलोहन, कीशम मेघचंद्र सिंह और सुभाष देसाई का हवाला देते हैं, वे सामान्य उत्तरों से अधिक अंक पाते हैं, क्योंकि देरी, व्हिप और न्यायिक पुनर्विलोकन से जुड़े व्यावहारिक नियम अब अनुसूची के पाठ से नहीं, न्यायिक निर्णयों से निकलते हैं।

विश्लेषण

1. ‘घर वापसी’ का तर्क मान लिया जाता तो पैराग्राफ़ 2(1)(a) खोखला हो जाता. यदि कोई दल अपने छोड़कर गए सदस्य को माफ़ कर सकता, तो हर दलबदलू नए दल के हारने पर लौट आता, और पुराना दल उपचुनाव से बचने के लिए उसका स्वागत कर लेता। तब निरर्हता सदस्य के आचरण पर नहीं, किसी राजनीतिक सौदे पर निर्भर होती — जो अनुसूची के आशय के ठीक उलट है। पैराग्राफ़ 2(1)(b) में माफ़ी की गुंजाइश इसलिए है कि व्हिप के विरुद्ध मतदान एक बार की चूक हो सकती है, जबकि सदस्यता छोड़ना निष्ठा का परिवर्तन है। इसलिए पीठ का यह भेद पाठ की संरचना के अनुरूप है। निर्णय संक्षिप्त है, पर यह उस बचाव को समाप्त कर देता है जो अन्यथा हर लंबित मामले में आज़माया जाता।
2. कानून अपने शब्दों के कारण नहीं, देरी के कारण विफल होता है. श्री नागेंदर ने 2024 में प्रतिद्वंद्वी दल के टिकट पर लोकसभा चुनाव लड़ा — सदस्यता छोड़ने का इससे स्पष्ट प्रमाण क्या होगा — फिर भी सितंबर 2026 में न्यायालय के हस्तक्षेप तक उनकी सीट बनी रही। सत्तारूढ़ पक्ष से जुड़े अध्यक्ष ने याचिकाएँ ख़ारिज कर दी थीं। यही कारण है कि ADR का 111 दल-बदल का आँकड़ा एक ऐसे कानून के साथ मौजूद है जो पाठ में कठोर है: जो अध्यक्ष निर्णय ही न ले, या अपने दल के पक्ष में निर्णय ले, वह निरर्हता को एक औपचारिकता बना देता है। विपरीत मत यह है कि निरर्हता पर न्यायालयों का स्वयं निर्णय करना विधायिका के क्षेत्र में दख़ल है, इसीलिए किहोतो होलोहन ने पुनर्विलोकन को सीमित रखा; पर इसका विकल्प — बिना पुनर्विलोकन वाला पक्षपाती अध्यक्ष — अधिक बुरा साबित हुआ है।
3. सभी 111 दल-बदल अवैध नहीं हैं, और नगालैंड के आँकड़े भगदड़ के बजाय विलय की ओर संकेत करते हैं. ADR निर्वाचन के बाद दल के हर परिवर्तन को गिनता है, जिसमें पैराग्राफ़ 4 के अंतर्गत वैध विलय और त्यागपत्र देकर दोबारा चुनाव लड़ने वाले सदस्य भी शामिल हैं। नगालैंड में 25 दल-बदल NDPP से हुए, जबकि नगा पीपुल्स फ़्रंट को 32 विधायक-सांसद मिले; ऐसा स्वरूप उस सामूहिक स्थानांतरण जैसा दिखता है जिसे विलय की छूट संरक्षण देने के लिए बनी है। इस तरह एक ही गणना में वे दल-बदल भी हैं जिन्हें संविधान वर्जित करता है और वे पुनर्गठन भी जिनकी वह अनुमति देता है। असली सबक यह है कि अब दलों के हाथ बदलने का मुख्य रास्ता व्यक्तिगत दल-बदल नहीं, विलय का प्रावधान है, और पैराग्राफ़ 4 विधायकों के दो-तिहाई समूह को पूरे दल की ओर से निर्णय लेने देता है।
4. दल-बदल विरोधी कानून व्यक्तिगत विधायक की आवाज़ दबाता है, पर सामूहिक पलायन नहीं रोक पाता. चूँकि व्हिप लगभग किसी भी मतदान पर जारी किया जा सकता है, विधायक छोटे-मोटे विधेयकों पर भी अंतरात्मा के अनुसार मत नहीं दे सकता, जिससे सदन में विचार-विमर्श कमज़ोर होता है। दूसरी ओर, विलय प्रावधान का उपयोग करने लायक बड़े संगठित समूह बेरोकटोक दल बदल लेते हैं। चुनाव सुधारों पर दिनेश गोस्वामी समिति (1990) ने सिफ़ारिश की थी कि निरर्हता को स्वेच्छा से सदस्यता छोड़ने तथा विश्वास प्रस्ताव और धन संबंधी मामलों पर मतदान तक सीमित किया जाए, और निर्णय निर्वाचन आयोग की सलाह पर राष्ट्रपति या राज्यपाल को सौंपा जाए। यह सुधार सामान्य बहस को मुक्त करते हुए वास्तविक दल-बदल पर नियम कड़े करेगा। विपरीत मत यह है कि व्हिप का दायरा घटाने से कम बहुमत वाली सरकारें और अस्थिर हो जाएँगी।
5. हर दल-बदल की कीमत मतदाता चुकाता है. दल-बदल या तो सार्वजनिक ख़र्च पर उपचुनाव कराता है, या उससे भी बुरा, एक सीट को बरसों तक ऐसे सदस्य के पास रहने देता है जो अब उस दल का प्रतिनिधित्व नहीं करता जिसे मतदाताओं ने चुना था। रिपोर्ट का यह निष्कर्ष कि दल-बदल से राज्य सरकारें गिरी हैं, बताता है कि जनादेश बिना चुनाव के पलटा जा सकता है। अनुच्छेद 75(1ख) और 164(1ख) निरर्हित दलबदलू को दोबारा निर्वाचित होने तक मंत्री बनने से रोकते हैं, पर वे तभी प्रभावी होते हैं जब अध्यक्ष वास्तव में उसे निरर्हित करे। किसी तटस्थ प्राधिकारी द्वारा समयबद्ध निर्णय ही वह सुधार है जो सबसे सीधे मत की रक्षा करता है।

प्रशासक की दृष्टि