अशोक लवासा ने ‘शेल’ राजनीतिक दलों के लिए न्यायालय की निगरानी में जाँच, CAG ऑडिट और व्यय-सीमा की माँग की

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नई दिल्ली। पूर्व निर्वाचन आयुक्त और पूर्व केंद्रीय वित्त सचिव अशोक लवासा ने द हिंदू में प्रकाशित अपने लेख “The murky world of political party finance” में तर्क दिया है कि भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India — ECI) को वैध मतदाताओं के बजाय राजनीतिक दलों और राजनीतिक वित्त की जाँच-पड़ताल करनी चाहिए। वे ध्यान दिलाते हैं कि संविधान में राजनीतिक दलों का उल्लेख केवल दसवीं अनुसूची में है, फिर भी उन्हें अभूतपूर्व कर-छूट प्राप्त है; जैसे शेल कंपनियाँ होती हैं, वैसे ही “शेल राजनीतिक दल” भी हैं। BBC की एक हालिया पड़ताल ने छह पंजीकृत अमान्यता-प्राप्त राजनीतिक दलों (Registered Unrecognised Political Parties — RUPPs) को मिले असाधारण चंदे का खुलासा किया। ये वे दल हैं जो लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 (Representation of the People Act — RPA) की धारा 29A के अंतर्गत ECI में पंजीकृत तो हैं, पर जिनके पास राज्य या राष्ट्रीय दल के रूप में मान्यता पाने लायक मत या सीटें नहीं हैं। एसोसिएशन फ़ॉर डेमोक्रेटिक रिफ़ॉर्म्स (ADR) की 18 जुलाई, 2025 की रिपोर्ट में पाया गया कि वित्त वर्ष 2022-23 में RUPPs की घोषित आय में 223% की वृद्धि हुई, और 2,764 RUPPs में से केवल 739 ने उस वर्ष के वित्तीय अभिलेख ECI के पास जमा किए। 9 अगस्त, 2025 के एक प्रेस नोट में ECI ने कहा कि उसने 2,854 RUPPs में से 334 को “सूची से हटा” (delist) दिया है। श्री लवासा बताते हैं कि सूची से हटाना पंजीकरण रद्द करना नहीं है, और ECI को सामान्यतः पंजीकरण रद्द करने की शक्ति भी नहीं है: ऐसे दल अब भी RPA की धारा 29B के अंतर्गत अंशदान प्राप्त कर सकते हैं और आयकर अधिनियम की धारा 13A के अंतर्गत कर-छूट पा सकते हैं। वे याद दिलाते हैं कि मुख्य निर्वाचन आयुक्त के रूप में टी.एन. शेषन ने 16 अक्टूबर, 1994 के एक आदेश द्वारा सभी दलों को चेताया था और आदर्श आचार संहिता के उल्लंघन पर मान्यता निलंबित या वापस लेने के लिए प्रतीक आदेश, 1968 में अनुच्छेद 16A जोड़ा था — एक ऐसी शक्ति जो “काफ़ी निरापद ढंग से” अप्रयुक्त पड़ी है। कॉमनवेल्थ ह्यूमन राइट्स इनिशिएटिव के वेंकटेश नायक का हवाला देते हुए वे लिखते हैं कि 2024 के आम चुनाव के लिए 22 दलों के पास ₹18,742.31 करोड़ थे, और ₹3,861.57 करोड़ ख़र्च करने के बाद भी उनके पास ₹14,848.46 करोड़ बचे रहे। एक दशक में राजनीतिक चंदे पर कर-छूट के कारण राजकोष को ₹11,813 करोड़ का “नुक़सान” हुआ। घोषित चंदा 2015-16 के ₹714 करोड़ (43 दल) से बढ़कर 2023-24 में ₹7,203 करोड़ (27 दल) हो गया, फिर भी नौ वर्षों में केवल 41.76%, यानी ₹28,287 करोड़, पर ही कर-छूट का दावा किया गया। सर्वोच्च न्यायालय द्वारा 2024 में निरस्त किए गए चुनावी बॉन्ड का स्मरण करते हुए वे माँग करते हैं: न्यायालय की निगरानी में जाँच, अनुच्छेद 324 के अंतर्गत ECI के आदेश पर नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (CAG) द्वारा दलों के खातों का ऑडिट, दलों के चुनावी व्यय पर सीमा और कर-छूट को उसी सीमा तक सीमित करना, चुनाव न लड़ने वाले RUPPs का स्वतः पंजीकरण-रद्दीकरण, तथा एक डिजिटल प्रकटीकरण पोर्टल। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS2 — RPA, चुनाव सुधार और संवैधानिक निकाय।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. RPA दलों को पंजीकरण और प्रकटीकरण के ज़रिए नियंत्रित करता है, पर ECI को पंजीकरण रद्द करने की कोई सामान्य शक्ति नहीं देता. लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 (Representation of the People Act, 1951) की धारा 29A, जो 1989 में जोड़ी गई, नागरिकों के संगमों को ECI में राजनीतिक दल के रूप में पंजीकृत करने का प्रावधान करती है, बशर्ते वे संविधान, समाजवाद, पंथनिरपेक्षता और लोकतंत्र के प्रति तथा भारत की संप्रभुता, एकता और अखंडता के प्रति निष्ठा का वचन दें। धारा 29B दलों को सरकारी कंपनी के अतिरिक्त किसी भी व्यक्ति या कंपनी से स्वैच्छिक अंशदान स्वीकार करने की अनुमति देती है। धारा 29C के अनुसार किसी वित्त वर्ष में किसी व्यक्ति या कंपनी से प्राप्त ₹20,000 से अधिक के हर अंशदान की सूचना दल को ECI को देनी होती है, और ऐसा न करने पर वह आयकर राहत का पात्र नहीं रहता। Indian National Congress v. Institute of Social Welfare (2002) में सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि ECI धारा 29A के अंतर्गत किसी दल का पंजीकरण केवल सीमित परिस्थितियों में ही रद्द कर सकता है — जैसे पंजीकरण धोखाधड़ी से प्राप्त किया गया हो, दल ने संविधान के प्रति निष्ठा रखना छोड़ दिया हो, या सरकार ने उसे विधिविरुद्ध घोषित कर दिया हो। इसी कारण ECI निष्क्रिय दलों का पंजीकरण रद्द करने के बजाय उन्हें “सूची से हटाता” है।
2. दलों और दानदाताओं की कर-छूट प्रकटीकरण की शर्तों पर टिकी है. आयकर अधिनियम, 1961 (Income-tax Act, 1961) की धारा 13A किसी पंजीकृत दल की गृह-संपत्ति, अन्य स्रोतों, पूँजीगत लाभ और स्वैच्छिक अंशदान से होने वाली आय को कर से छूट देती है, बशर्ते दल लेखा-पुस्तकें रखे, ₹20,000 से अधिक के चंदे का अभिलेख रखे, अपने खातों का चार्टर्ड अकाउंटेंट से ऑडिट कराए, धारा 29C की रिपोर्ट दाख़िल करे और ₹2,000 से अधिक का कोई नक़द चंदा स्वीकार न करे — यह सीमा वित्त अधिनियम, 2017 द्वारा लाई गई। दानदाताओं को व्यक्तियों के लिए धारा 80GGC और कंपनियों के लिए धारा 80GGB के अंतर्गत कटौती मिलती है। आयकर अधिनियम, 2025, जो 1 अप्रैल, 2026 से 1961 के अधिनियम का स्थान लेता है, इन प्रावधानों को नए क्रमांक देता है; लेख में परिचित 1961 वाले संदर्भ प्रयुक्त हैं। कंपनी अधिनियम, 2013 (Companies Act, 2013) की धारा 182 सरकारी कंपनी से भिन्न और कम-से-कम तीन वर्ष पुरानी कंपनी को दलों को अंशदान देने की अनुमति देती है, और उसे अपने लाभ-हानि खाते में इसका प्रकटीकरण करना होता है।
3. चुनावी बॉन्ड निर्णय ने मतदाताओं के सूचना के अधिकार को दल-वित्त कानून की कसौटी बना दिया. Association for Democratic Reforms v. Union of India (15 फ़रवरी, 2024) में पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने सर्वसम्मति से चुनावी बॉन्ड योजना, 2018 (Electoral Bond Scheme, 2018) को और वित्त अधिनियम, 2017 द्वारा RPA, आयकर अधिनियम तथा कंपनी अधिनियम में किए गए संबंधित संशोधनों को निरस्त कर दिया। न्यायालय ने माना कि गुमनाम राजनीतिक चंदा अनुच्छेद 19(1)(a) के अंतर्गत मतदाताओं के सूचना के अधिकार का उल्लंघन करता है, जिसमें दलों के वित्तपोषण की जानकारी भी शामिल है। न्यायालय ने कॉर्पोरेट चंदे की पूर्ववर्ती सीमा — पिछले तीन वर्षों के औसत शुद्ध लाभ का 7.5% — को हटाने को भी स्पष्टतः मनमाना मानते हुए निरस्त किया। भारतीय स्टेट बैंक को बॉन्ड जारी करना बंद करने और उनकी ख़रीद तथा भुनाने का ब्योरा प्रकाशन हेतु ECI को सौंपने का निर्देश दिया गया। बॉन्ड केवल वही पंजीकृत दल भुना सकते थे जिन्हें पिछले लोकसभा या विधानसभा चुनाव में कम-से-कम 1% मत मिले हों।
4. दलों पर ECI की शक्तियाँ अनुच्छेद 324 और प्रतीक आदेश से निकलती हैं. अनुच्छेद 324 चुनावों का अधीक्षण, निदेशन और नियंत्रण ECI में निहित करता है। Mohinder Singh Gill v. Chief Election Commissioner (1978) में सर्वोच्च न्यायालय ने इस अनुच्छेद को ऐसा शक्ति-भंडार बताया जो कानून के मौन रहने पर काम आता है, और Kanhiya Lal Omar v. R.K. Trivedi (1985) में उसने अनुच्छेद 324 और निर्वाचन संचालन नियमों के अंतर्गत जारी निर्वाचन प्रतीक (आरक्षण और आवंटन) आदेश, 1968 (Election Symbols (Reservation and Allotment) Order, 1968) को वैध ठहराया। प्रतीक आदेश का अनुच्छेद 6 प्रतीक आवंटन के लिए दलों को मान्यता-प्राप्त और अमान्यता-प्राप्त में वर्गीकृत करता है, और अनुच्छेद 16A ECI को आदर्श आचार संहिता के उल्लंघन पर मान्यता निलंबित या वापस लेने की शक्ति देता है। विदेशी अभिदाय (विनियमन) अधिनियम, 2010 (Foreign Contribution (Regulation) Act, 2010) दलों को विदेशी अंशदान लेने से रोकता है। इंद्रजीत गुप्त समिति (1998) ने चुनावों के आंशिक राजकीय वित्तपोषण की वस्तु-रूप में सिफ़ारिश की थी, और विधि आयोग की 255वीं रिपोर्ट (2015) ने चुनाव सुधारों पर विचार करते हुए राजनीतिक वित्त की पड़ताल की थी।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. चुनाव सुधार GS2 का सदाबहार प्रश्न है. पाठ्यक्रम में “लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम की प्रमुख विशेषताएँ” स्पष्ट रूप से शामिल हैं, और ECI जैसे संवैधानिक निकायों पर भी प्रश्न पूछे जाते हैं। मुख्य परीक्षा में चुनावों के राजकीय वित्तपोषण, धनबल की भूमिका और दलों को RTI अधिनियम के दायरे में लाने के औचित्य पर प्रश्न आ चुके हैं। 2024 के चुनावी बॉन्ड निर्णय ने राजनीतिक वित्त को एक मानक विषय बना दिया है, और यह लेख RUPPs तथा कर-छूट पर नए और ठोस आँकड़े देता है।
2. प्रारंभिक परीक्षा राशियाँ नहीं, प्रावधान परखती है. धारा 29A के अंतर्गत पंजीकरण, ₹20,000 से अधिक पर धारा 29C का प्रकटीकरण, ₹2,000 की नक़द सीमा, सरकारी कंपनियों और विदेशी स्रोतों से चंदे पर रोक, तथा मान्यता-प्राप्त और अमान्यता-प्राप्त दलों के अंतर पर कथनों की अपेक्षा रखें। प्रतीक आदेश और अनुच्छेद 324 अक्सर निशाने पर रहते हैं, और चुनावी बॉन्ड निर्णय के तथ्य भी।
3. निबंध और GS4 ईमानदारी की चर्चा के लिए राजनीतिक वित्त का सहारा लेते हैं. सार्वजनिक जीवन में नैतिकता, सांठगांठ वाले पूँजीवाद और लोकतंत्र के स्वास्थ्य पर विषय इसी प्रश्न पर टिकते हैं कि राजनीति को धन कौन देता है। ‘शेल’ दलों की छवि ठीक वैसा ठोस उदाहरण है जिसकी निबंध को ज़रूरत होती है, बशर्ते उसका प्रयोग संतुलन के साथ हो।

विश्लेषण

1. सबसे कमज़ोर कड़ी मान्यता-प्राप्त दल नहीं, बल्कि वे हज़ारों पंजीकृत दल हैं जो कभी चुनाव नहीं लड़ते. धारा 29A के अंतर्गत पंजीकरण आसान है, और इससे दो मूल्यवान विशेषाधिकार मिलते हैं: चंदा लेने का अधिकार तथा दल और उसके दानदाताओं के लिए कर-छूट। जब 2,764 RUPPs मौजूद हों और उनमें से केवल 739 अपने वित्तीय अभिलेख जमा करें, तो व्यवस्था ने कर-मुक्त दर्जे वाले हज़ारों ऐसे माध्यम खड़े कर दिए हैं जिन पर लगभग कोई निगरानी नहीं है। ECI द्वारा 334 दलों को सूची से हटाना दिखाता है कि उसे समस्या का भान है, पर जैसा श्री लवासा बताते हैं, सूची से हटाने के बाद भी चंदा लेने की पात्रता बनी रहती है। इसके समाधान के लिए किसी नई संवैधानिक शक्ति की ज़रूरत नहीं; संसद सीधे कर-छूट को सक्रिय रूप से चुनाव लड़ने और समय पर दस्तावेज़ जमा करने से जोड़ सकती है। विपक्षी मत यह है कि आसान पंजीकरण राजनीतिक बहुलवाद की रक्षा करता है और किसी छोटे दल को चुनाव हारने की सज़ा नहीं मिलनी चाहिए।
2. आँकड़े केवल ख़र्च की नहीं, जमाख़ोरी की ओर इशारा करते हैं. उद्धृत CHRI आँकड़े चौंकाने वाले हैं: 2024 के चुनाव के लिए 22 दलों के पास ₹18,742.31 करोड़ थे, उन्होंने ₹3,861.57 करोड़ ख़र्च किए और उसके बाद भी ₹14,848.46 करोड़ उनके पास बचे रहे। राजनीतिक वित्त की चर्चा प्रायः महँगे चुनाव-अभियानों की समस्या के रूप में होती है, पर ये खाते बताते हैं कि दल जितना ख़र्च करते हैं, उससे कहीं अधिक जमा करते हैं। संचित भंडार सत्तारूढ़ या अच्छी पहुँच वाले दल को चुनौती देने वालों पर स्थायी बढ़त दिलाता है, जो केवल भ्रष्टाचार का नहीं बल्कि निष्पक्ष प्रतिस्पर्धा का प्रश्न है। RPA की धारा 77 के अंतर्गत उम्मीदवारों पर व्यय-सीमा है, पर दलों के व्यय पर कोई सीमा नहीं — इसी कारण ऐसी संपदा बिना किसी रोक के लगाई जा सकती है। दलों के व्यय पर सीमा, जिसकी सिफ़ारिश ECI कर चुका है, इस असंतुलन को दूर करेगी, हालाँकि वस्तु-रूप और तृतीय-पक्ष ख़र्च के विरुद्ध उसे लागू करना कठिन होगा।
3. बिना दावे वाली कर-छूट एक पहेली है, जिसका उत्तर चाहिए, अनुमान नहीं. नौ वर्षों में घोषित चंदे के केवल 41.76% पर ही दानदाताओं ने कर-छूट का दावा किया। श्री नायक पूछते हैं कि बिना कर-राहत के लोग किस प्रेरणा से चंदा देते हैं, और इसका निहितार्थ यह है कि कुछ दानदाता दिखना नहीं चाहते। पर इसके निर्दोष कारण भी हो सकते हैं: अनेक छोटे दानदाता कटौती का दावा करने की ज़हमत नहीं उठाते, और कुछ चंदा ऐसी संस्थाओं से आ सकता है जो दावा कर ही नहीं सकतीं। आँकड़े एक प्रश्न खड़ा करते हैं, निष्कर्ष नहीं देते। सही प्रतिक्रिया वही है जो लेख सुझाता है — एकरूप और ऑडिट-युक्त प्रकटीकरण — ताकि इस प्रवृत्ति को अनुमान के बजाय साक्ष्य के आधार पर परखा जा सके।
4. अनुच्छेद 324 के तहत CAG ऑडिट सबसे महत्वाकांक्षी और सबसे विवादास्पद प्रस्ताव है. श्री लवासा दलों के खातों का CAG से ऑडिट कराने के लिए अनुच्छेद 324 के अंतर्गत ECI की अवशिष्ट शक्ति का सहारा लेते हैं। किसी संवैधानिक लेखापरीक्षक का ऑडिट, दल की पसंद के चार्टर्ड अकाउंटेंट द्वारा प्रमाणित खातों की तुलना में कहीं अधिक विश्वसनीय होगा। पर सर्वोच्च न्यायालय यह भी मान चुका है कि अनुच्छेद 324 वहीं लागू होता है जहाँ संसद का कानून मौन हो, और RPA तथा आयकर अधिनियम पहले से एक ऑडिट व्यवस्था देते हैं; इसलिए ECI के ऐसे आदेश को चुनौती मिलना लगभग तय है। अनुच्छेद 149 और 1971 के अधिनियम के अंतर्गत CAG का अधिदेश सरकारी खातों का ऑडिट है, निजी संगमों का नहीं। वैधानिक संशोधन अधिक टिकाऊ रास्ता होगा, हालाँकि उसे स्वयं दलों को ही पारित करना होगा।
5. ECI की विश्वसनीयता इस पर निर्भर है कि वह अपना प्राधिकार कहाँ लगाता है. लेख के अंत में ECI से आग्रह है कि वह अपनी ऊर्जा “वास्तविक मतदाताओं को मतदाता सूची से बाहर करने के पीछे पड़ने के बजाय” चुनावी वातावरण को स्वच्छ करने में लगाए — यह मतदाता सूचियों के विशेष गहन पुनरीक्षण को लेकर उठे विवाद की ओर संकेत है; द इंडियन एक्सप्रेस में एक अलग लेख बताता है कि श्री लवासा और पूर्व मुख्य निर्वाचन आयुक्त एस.वाई. क़ुरैशी उस पुनरीक्षण की निष्पक्षता पर प्रश्न उठा चुके हैं। तर्क प्राथमिकताओं का है: जो नियामक मतदाताओं के प्रति सख़्त और दलों के प्रति निष्क्रिय हो, वह असमान व्यवहार के आरोप को न्योता देता है। शेषन का 1994 का आदेश दिखाता है कि ECI के पास औज़ार हैं और कभी उसमें इच्छाशक्ति भी थी। अनुच्छेद 16A का प्रयोग शायद ही कभी हुआ है, और ECI ने CIC के 2013 के RTI आदेश को भी लागू नहीं कराया। संस्थाएँ अपने प्राधिकार का समान रूप से प्रयोग करके ही सत्ता अर्जित करती हैं, और यदि ECI शक्तिशाली लोगों की उतनी ही बारीकी से जाँच करता दिखे जितनी साधारण मतदाता की, तो उसकी साख बढ़ेगी।

प्रशासक की दृष्टि