बफ़र से कहीं ऊपर अन्न भंडार, चावल की फ़सल 6.5% गिरी: दो लेख निर्यात खुला रखने पर बँटे

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नई दिल्ली। सूखे के साल में अन्न निर्यात पर दो विचार-लेख उलटे रुख अपनाते हैं। द इंडियन एक्सप्रेस में आर्कस पॉलिसी रिसर्च की श्वेता सैनी और वंश ओबेरॉय लिखते हैं कि 24 अगस्त को गेहूँ निर्यात “प्रतिबंधित” से “मुक्त” कर दिया गया, इससे पहले फ़रवरी और अप्रैल में 2.5-2.5 मिलियन मीट्रिक टन (MMT) की नपी-तुली अनुमतियाँ दी गई थीं। उत्पादन आधिकारिक रूप से 120.7 MMT है, पर व्यापार जगत के अनुमान लगभग 110 MMT के करीब हैं; ख़रीद पिछले साल के लगभग 30 MMT के मुक़ाबले इस बार 35.76 MMT रही; और केंद्रीय पूल में गेहूँ का भंडार 1 सितंबर को लगभग 48 MMT था, जो 1 अक्तूबर के 20.5 MMT के बफ़र मानक से दोगुने से भी अधिक है। बफ़र मानक वह न्यूनतम भंडार है जो सरकार सार्वजनिक वितरण प्रणाली और आपात स्थितियों के लिए रखना चाहती है। “पर बफ़र से अधिशेष होना निर्यात-अधिशेष होना नहीं है,” वे लिखते हैं: भंडार भरने वाली फ़सल आने वाले दो महीनों में बोई जाएगी, मानसून सामान्य से लगभग 15% कम है, NOAA का 14 सितंबर का अपडेट जनवरी-मार्च 2027 तक अल नीनो को बरक़रार रखता है, और दाना भरने के समय मार्च की गर्मी उपज घटाती है। वे 2022 की याद दिलाते हैं: फ़रवरी में 111.3 MMT का कीर्तिमान अनुमान, 12 मई तक निर्यात को प्रोत्साहन, अगले ही दिन प्रतिबंध, और 19 मई को अनुमान घटकर 106.4 MMT। उनका नुस्खा है: सूचना बेहतर होने पर फिर से जाँची जाने वाली एक नपी-तुली निर्यात-खिड़की। द इकॉनॉमिक टाइम्स में उत्तराखंड के मुख्यमंत्री कार्यालय के आर्थिक सलाहकार पूर्णदेव जेना लिखते हैं कि उद्योग के अनुमानों के अनुसार 2026-27 में चावल उत्पादन लगभग 144 मिलियन टन (MT) रहेगा, जो पिछले साल के 154 MT के कीर्तिमान से 10 MT या 6.5% कम है — 2009-10 के अल नीनो सूखे के बाद की सबसे तेज़ गिरावट। धान की बुआई 11 सितंबर को 42.68 मिलियन हेक्टेयर थी, जबकि पिछले साल 44.38 मिलियन हेक्टेयर थी; कर्नाटक, तेलंगाना, आंध्र प्रदेश और तमिलनाडु ने खोए गए 17 लाख हेक्टेयर में से 12.3 लाख हेक्टेयर का हिस्सा लिया। फिर भी बिना कुटा धान मिलाकर चावल का भंडार 1 सितंबर को कीर्तिमान 59.6 MT था, जो 1 अक्तूबर के 10.3 MT के बफ़र से 5.8 गुना अधिक है। वे निर्यात प्रतिबंध के विरोधी हैं — पिछले साल के 24.5 MT निर्यात ने भारत को विश्व के चावल व्यापार का लगभग 40% बना दिया था — और ज़रूरत पड़ने पर प्रकाशित न्यूनतम निर्यात मूल्य को प्राथमिकता देते हैं, तथा यह आपत्ति उठाते हैं कि भारतीय खाद्य निगम (FCI) ने जून 2025 से जून 2026 के बीच एथेनॉल आसवनियों को 6.35 MT चावल लगभग ₹36 प्रति किलो की लागत के सामने लगभग ₹23 प्रति किलो पर बेचा, यानी “अन्न जलाने” के लिए लगभग ₹9,700 करोड़ की छिपी सब्सिडी। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS3 में खाद्य सुरक्षा, बफ़र भंडार और कृषि व्यापार।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. बफ़र मानक हर तिमाही के लिए केंद्र तय करता है, और भंडार FCI के पास रहता है. भारतीय खाद्य निगम, जिसकी स्थापना खाद्य निगम अधिनियम, 1964 (Food Corporations Act, 1964) के अंतर्गत हुई थी, राज्य एजेंसियों के साथ मिलकर केंद्रीय पूल के लिए अन्न की ख़रीद, भंडारण और आवागमन करता है। केंद्र हर तिमाही के पहले दिन — 1 अप्रैल, 1 जुलाई, 1 अक्तूबर और 1 जनवरी — के लिए अलग-अलग बफ़र भंडारण मानक तय करता है, क्योंकि फ़सल के बाद भंडार सबसे अधिक और फ़सल से पहले सबसे कम होता है। ये मानक सार्वजनिक वितरण प्रणाली के लिए परिचालन भंडार और कमी की स्थिति के लिए रणनीतिक भंडार, दोनों को समेटते हैं। मानक से बहुत ऊपर भंडार महँगा पड़ता है, क्योंकि अन्न रखने की आर्थिक लागत में ब्याज, भंडारण और क्षति शामिल हैं, इसीलिए अधिशेष को खुला बाज़ार बिक्री योजना से बेचा जाता है।
2. खुला बाज़ार बिक्री योजना केंद्रीय भंडार से क़ीमतें ठंडी करने का उपकरण है. खुला बाज़ार बिक्री योजना (घरेलू) [Open Market Sale Scheme (Domestic)] के अंतर्गत FCI केंद्रीय पूल से अधिशेष गेहूँ और चावल को खुले बाज़ार में, मुख्यतः ई-नीलामी के ज़रिए, सरकार द्वारा तय आरक्षित मूल्य पर बेचता है। इसके उद्देश्य हैं कमज़ोर मौसम में खुले बाज़ार की क़ीमतें ठंडी करना और अधिशेष भंडार की रखरखाव-लागत घटाना। जेना का यह प्रस्ताव कि घाटे वाले राज्यों में चावल लागत वसूल करने वाले आरक्षित मूल्य पर बेचा जाए, इसी योजना का एक रूप है। केंद्र इन्हीं भंडारों का उपयोग जैव-ईंधन कार्यक्रम के अंतर्गत एथेनॉल आसवनियों को चावल देने के लिए भी करता रहा है।
3. न्यूनतम समर्थन मूल्य और NFSA ख़रीद-शृंखला के दो सिरे हैं. न्यूनतम समर्थन मूल्य (Minimum Support Price) की घोषणा केंद्र सरकार कृषि मंत्रालय के संबद्ध कार्यालय कृषि लागत एवं मूल्य आयोग (Commission for Agricultural Costs and Prices, CACP) की सिफ़ारिश पर करती है, और इसे आर्थिक मामलों की मंत्रिमंडलीय समिति स्वीकृति देती है। न्यूनतम समर्थन मूल्य पर ख़रीदा गया अन्न राष्ट्रीय खाद्य सुरक्षा अधिनियम, 2013 (National Food Security Act, 2013) को पोषित करता है, जो ग्रामीण जनसंख्या के 75% तक और शहरी जनसंख्या के 50% तक को प्रति व्यक्ति प्रति माह 5 किलो अन्न, तथा अंत्योदय अन्न योजना के परिवारों को प्रति परिवार 35 किलो अन्न की गारंटी देता है। जनवरी 2023 से यह अन्न प्रधानमंत्री गरीब कल्याण अन्न योजना के अंतर्गत मुफ़्त है। अधिशेष राज्यों में न्यूनतम समर्थन मूल्य पर बिना सीमा की ख़रीद ही मुख्य कारण है जिससे भंडार बफ़र से ऊपर निकल जाता है।
4. निर्यात-प्रतिबंध विदेश व्यापार अधिनियम पर आधारित हैं और WTO इन्हें देखता है. विदेश व्यापार (विकास एवं विनियमन) अधिनियम, 1992 [Foreign Trade (Development and Regulation) Act, 1992] केंद्र सरकार को निर्यात और आयात को प्रतिबंधित, सीमित या विनियमित करने की शक्ति देता है, और विदेश व्यापार महानिदेशालय (Directorate General of Foreign Trade) किसी वस्तु को ‘प्रतिबंधित’ से ‘मुक्त’ करने या न्यूनतम निर्यात मूल्य तय करने जैसे परिवर्तनों को अधिसूचित करता है। न्यूनतम निर्यात मूल्य वह न्यूनतम सीमा है जिससे नीचे किसी वस्तु का निर्यात नहीं हो सकता, यह प्रतिबंध की तुलना में एक नरम उपकरण है। WTO में, कृषि पर समझौते (Agreement on Agriculture) का अनुच्छेद 12 खाद्य निर्यात प्रतिबंध लगाने वाले किसी सदस्य को आयातक सदस्यों की खाद्य सुरक्षा का ध्यान रखने और उन्हें सूचित करने के लिए बाध्य करता है। इससे अलग, 2013 के बाली मंत्रिस्तरीय सम्मेलन ने एक अंतरिम ‘शांति खंड’ (peace clause) अपनाया था जो विकासशील देशों के खाद्य सुरक्षा हेतु सार्वजनिक भंडारण कार्यक्रमों को सब्सिडी-सीमाओं के उल्लंघन के बावजूद क़ानूनी चुनौती से बचाता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS3 सीधे-सीधे बफ़र भंडार और खाद्य सुरक्षा का नाम लेता है. पाठ्यक्रम में ‘सार्वजनिक वितरण प्रणाली — उद्देश्य, कार्यप्रणाली, सीमाएँ, पुनरोद्धार; बफ़र भंडार और खाद्य सुरक्षा के मुद्दे’ सूचीबद्ध है। मुख्य परीक्षा पूछती रही है कि क्या भारत का अन्न भंडार अत्यधिक है, और ख़रीद की लागत तथा सीधी आय सहायता के पक्ष के बारे में। ये दोनों विचार-लेख साथ मिलकर इस प्रश्न के दोनों पक्ष आँकड़ों के साथ देते हैं।
2. प्रारंभिक परीक्षा टन-भार नहीं, संस्थाओं को परखती है. UPSC CACP के बारे में, न्यूनतम समर्थन मूल्य के अंतर्गत आने वाली फ़सलों के बारे में, NFSA के दायरे के बारे में और WTO के कृषि समझौते के बारे में पूछती रही है। खुला बाज़ार बिक्री योजना, बफ़र मानकों की तिमाही प्रकृति और शांति खंड स्वाभाविक कथन-आधारित प्रश्न हैं।
3. व्यापार-विश्वसनीयता कृषि प्रश्नों का नया कोण है. मई 2022 का गेहूँ प्रतिबंध और उसके बाद के चावल प्रतिबंधों ने आयातक देशों की आलोचना खींची थी। भारत की वैश्विक खाद्य सुरक्षा में भूमिका, जिसमें G20 और WTO की बहसें शामिल हैं, पर प्रश्न इस विचार का उपयोग कर सकते हैं कि अचानक लगे प्रतिबंध भारत की एक भरोसेमंद सप्लायर की छवि को घटाते हैं।

विश्लेषण

1. दोनों विचार-लेखों में असहमति उनकी सुर्खियों से कम है. सैनी और ओबेरॉय प्रतिबंध नहीं माँग रहे; वे एक नपी-तुली खिड़की माँग रहे हैं जिसे बाद में बढ़ाया जा सके। जेना असीमित निर्यात नहीं माँग रहे; वे घरेलू क़ीमतें गर्म होने पर एक प्रकाशित न्यूनतम निर्यात मूल्य स्वीकार करते हैं। दोनों 2022 और 2023 के उस ढर्रे को ख़ारिज करते हैं, जिसमें एक दिन निर्यात को प्रोत्साहन दिया गया और दूसरे दिन प्रतिबंध लगा। असली अंतर फ़सल का है: जेना चावल की बात करते हैं, जहाँ 59.6 MT का भंडार 10 MT की फ़सल-हानि के सामने बहुत बड़ा है, जबकि सैनी और ओबेरॉय गेहूँ की बात करते हैं, जहाँ आने वाली फ़सल अभी बोई नहीं गई है और भंडार बफ़र से लगभग दोगुना ही है। दोनों को साथ पढ़ें तो संकेत मिलता है कि इस साल चावल निर्यात अधिक खुला और गेहूँ निर्यात अधिक सतर्क रखा जाए।
2. भारी भंडार और बढ़ती क़ीमतें साथ-साथ चलने का मतलब है समस्या वितरण की है, आपूर्ति की नहीं. चावल की क़ीमतें एक साल पहले की तुलना में पहले से 7-8% ऊँची हैं, जबकि भंडार अपने कीर्तिमान पर है। यह विरोधाभास बताता है कि FCI के गोदामों में पड़ा अन्न जब तक छोड़ा नहीं जाता, उपभोक्ता तक नहीं पहुँचता। जेना का यह प्रस्ताव कि खुदरा चावल महँगाई 8% जैसी सीमा पार करने पर खुला बाज़ार बिक्री स्वतः शुरू हो जाए, एक मनमाने फ़ैसले को एक ऐसे नियम में बदल देता है जिसका व्यापारी पहले से अंदाज़ा लगा सकें। इसके विरुद्ध दलील यह है कि पहले से तय नियमों का खेल खेला जा सकता है और लागत से कम पर बिक्री FCI के वित्त को कमज़ोर करती है, इसीलिए वे लागत वसूल करने वाले आरक्षित मूल्य पर ज़ोर देते हैं।
3. आसवनियों को लागत से 40% कम पर चावल बेचना एक छिपी सब्सिडी है जिसकी जगह बजट-मद में होनी चाहिए. यदि FCI के चावल की लागत लगभग ₹36 प्रति किलो है और उसने आसवनियों को 6.35 MT लगभग ₹23 पर बेचा, तो लगभग ₹9,700 करोड़ का यह नुक़सान खाद्य सब्सिडी में छिपता है, न कि ऊर्जा नीति में, जहाँ इसकी जगह होनी चाहिए। एथेनॉल मिश्रण कार्यक्रम को समर्थन देना उचित हो सकता है, पर उसकी लागत सामने दिखनी चाहिए। सूखे के साल में अन्न को ईंधन के लिए इस्तेमाल करना ‘भोजन बनाम ईंधन’ की आपत्ति को भी न्यौता देता है। जेना का यह प्रस्ताव कि इस साल पहले से आवंटित 7.2 MT पर ही आसवनियों को दिया जाने वाला अन्न स्थिर रखा जाए, एक मामूली सुधार है; असली सबक यह है कि अधिशेष भंडार-प्रबंधन को पारदर्शी मूल्य-निर्धारण चाहिए, ख़रीदार कोई भी हो।
4. भंडार का यह अतिरेक ख़रीद-नीति की उपज है, और सूखा उसे सुधारने का अवसर है. चावल के बफ़र से 5.8 गुना अधिक भंडार सावधानी की निशानी नहीं है; यह कुछ राज्यों में न्यूनतम समर्थन मूल्य पर बिना सीमा की ख़रीद को दर्शाता है, जो पूँजी को बांध देती है और किसानों को जल-गहन धान की ओर धकेलती है। जेना का दीर्घकालिक एजेंडा — सीधी आय सहायता, ठीक-ठाक आकार के बफ़र, प्रत्यक्ष-बीजित चावल और सूखा-सहिष्णु किस्में, तथा दालों, तिलहनों और मक्के की ओर बदलाव — इस कारण को संबोधित करता है। राजनीतिक कठिनाई यह है कि पंजाब और हरियाणा में ख़रीद किसानों के लिए एक तयशुदा आय है, और कोई भी सुधार इस सुरक्षा को बिना बदले वापस लेने की जगह उसकी जगह कुछ और देना चाहिए।
5. व्यापार-नीति में विश्वसनीयता एक आर्थिक पूँजी है जिसे भारत लगातार ख़र्च करता रहता है. सैनी और ओबेरॉय चेतावनी देते हैं कि निर्यात को पूरी तरह खोलकर फिर अचानक बंद करना भारत की एक भरोसेमंद सप्लायर की छवि को घटाता है। लंबी अवधि के अनुबंध करने वाले आयातकों को अनुमानित नीति चाहिए, और हर अचानक प्रतिबंध उन्हें थाईलैंड, वियतनाम या काला सागर के देशों की ओर धकेलता है। एक नियम-आधारित तरीका — पहले से घोषित न्यूनतम निर्यात मूल्य या स्पष्ट ट्रिगर के साथ पहले से तय कोटा — प्रतिबंध की छवि-हानि के बिना घरेलू उपभोक्ताओं की रक्षा करता है। इसके विरुद्ध मत यह है कि सूखे के साल में कोई सरकार घर में खाद्य क़ीमतों को बढ़ने नहीं दे सकती, इसलिए नियम इतने भरोसेमंद होने चाहिए कि पहली ही क़ीमत-उछाल पर छोड़े न जाएँ।

प्रशासक की दृष्टि