विद्वानों का कहना है कि अनूप बरनवाल निर्णय 2023 के EC क़ानून पर पहले से बाध्यकारी है, जैसे-जैसे आयोग की असहमति सार्वजनिक होती जाती है

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नई दिल्ली। 24 और 25 सितंबर के कार्डों में सर्वोच्च न्यायालय के विभाजित निर्णय और विपक्ष की हटाने की योजना पर चर्चा के बाद, आज नया यह है: संदर्भ के विरुद्ध एक सैद्धांतिक तर्क, निर्वाचन आयोग (Election Commission — EC) के निर्णय लेने के तरीके का एक अभिलेख, और एक सुधार-एजेंडा। बुधवार को न्यायमूर्ति दीपांकर दत्ता और न्यायमूर्ति सतीश चंद्र शर्मा मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा की शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 (Chief Election Commissioner and Other Election Commissioners (Appointment, Conditions of Service and Term of Office) Act, 2023) को चुनौती देने वाली याचिका पर असहमत हुए और उसे संविधान पीठ के लिए भारत के मुख्य न्यायाधीश के पास भेज दिया। द इंडियन एक्सप्रेस में फ़ैज़ान मुस्तफ़ा (CNLU, पटना) और माधव आनंद (NUJS) न्यायमूर्ति दत्ता का समर्थन करते हैं। इस अधिनियम ने उस चयन पैनल में, जो अनूप बरनवाल (2023) ने तैयार किया था — प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और मुख्य न्यायाधीश — मुख्य न्यायाधीश की जगह प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक कैबिनेट मंत्री को रख दिया। न्यायमूर्ति दत्ता ने कहा कि संदर्भ की याचना महान्यायवादी की दलीलों के “क्रमिक दौर” में ही सामने आई, और किसी स्थापित सिद्धांत को लागू करना विवेचन (interpretation) नहीं है (ठाकुर गंगा सिंह, 1960)। उन्होंने कहा कि बाध्यकारी सिद्धांत यह है कि नियुक्तियाँ कार्यपालिका के अनन्य नियंत्रण से मुक्त होनी चाहिए, क्योंकि “यह पर्याप्त नहीं है कि ECI स्वतंत्र हो, उसे स्वतंत्र दिखना भी चाहिए”; मुख्य न्यायाधीश को शामिल करना “संकेत-सलाह था, आदेश नहीं”। यह पूछे जाने पर कि क्या प्रधानमंत्री का नामित सदस्य कभी प्रधानमंत्री का विरोध करेगा, महान्यायवादी ने कहा “संभवतः नहीं”। लेखकों का कहना है कि न्यायाधीशों को अधिनियम को इस तरह पढ़ना चाहिए था कि चयन के निर्णय सर्वसम्मति से हों। द इंडियन एक्सप्रेस का एक स्पष्टीकरण बताता है कि 2023 के अधिनियम की धारा 18 के अंतर्गत कामकाज “जितना संभव हो” सर्वसम्मति से होता है, अन्यथा बहुमत से, और हर सदस्य का एक मत होता है। असहमति नई बात नहीं है: टी.एन. शेषन का एम.एस. गिल और जी.वी.जी. कृष्णमूर्ति से टकराव हुआ था; एन. गोपालस्वामी ने जनवरी 2009 में नवीन चावला को हटाने की माँग करते हुए लिखा था; अशोक लवासा ने 2019 में नरेंद्र मोदी और अमित शाह को मॉडल कोड में मिली क्लीन-चिट पर असहमति जताई थी। द इकोनॉमिक टाइम्स की रिपोर्ट है कि विपक्ष “आने वाले दो सप्ताह के भीतर” CEC ज्ञानेश कुमार के विरुद्ध हटाने का नोटिस पेश करेगा; EC कहता है कि विशेष गहन पुनरीक्षण (SIR) से जुड़े सहित सभी अंतिम निर्णय सर्वसम्मत थे। अधिवक्ता शैलेंद्र मणि त्रिपाठी की सर्वोच्च न्यायालय में एक याचिका का आरोप है कि निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारियों की शक्तियाँ लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 (Representation of the People Act, 1950) की धारा 13B, 22 और 23 के अंतर्गत छीन ली गई हैं। गिल्स वर्नियर्स, ET में, सार्वजनिक निर्णय-मार्ग, लेखा-परीक्षा योग्य मतदाता सूची डेटा और दर्ज असहमति का प्रस्ताव रखते हैं। पाठ्यक्रम से संबंध — सामान्य अध्ययन-2: संवैधानिक निकाय और लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 324(2) ने नियुक्तियाँ संसद पर छोड़ दी थीं, और संसद ने 2023 तक प्रतीक्षा की. अनुच्छेद 324(1) संसद, राज्य विधानमंडलों तथा राष्ट्रपति और उपराष्ट्रपति के पदों के लिए मतदाता सूचियाँ तैयार करने और निर्वाचनों के संचालन का अधीक्षण, निदेशन और नियंत्रण एक निर्वाचन आयोग में निहित करता है। अनुच्छेद 324(2) कहता है कि आयोग में मुख्य निर्वाचन आयुक्त और उतने अन्य निर्वाचन आयुक्त होंगे जितने राष्ट्रपति समय-समय पर तय करें, और नियुक्तियाँ राष्ट्रपति द्वारा “संसद द्वारा इस संबंध में बनाई गई किसी विधि के उपबंधों के अधीन रहते हुए” की जाएँगी। CEC आयोग के अध्यक्ष के रूप में कार्य करते हैं। संविधान सभा में शिब्बन लाल सक्सेना ने चेतावनी दी थी कि आयुक्त “कार्यपालिका के अंगूठे के नीचे” आ सकते हैं, और डॉ. बी.आर. आंबेडकर का उत्तर संसदीय विधि के लिए स्थान छोड़ना था। नियुक्ति की विधि पर ऐसी कोई विधि 2023 के अधिनियम तक नहीं बनी, इसलिए सात दशकों से अधिक समय तक नियुक्तियाँ राष्ट्रपति द्वारा केंद्रीय मंत्रिपरिषद की सलाह पर की जाती रहीं।
2. अनूप बरनवाल ने एक सिद्धांत और एक अंतरिम व्यवस्था दी; 2023 के अधिनियम ने व्यवस्था बदल दी. अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ (Anoop Baranwal v. Union of India, 2023) में पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने कहा कि जब तक संसद विधि न बनाए, CEC और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति द्वारा प्रधानमंत्री, लोकसभा में विपक्ष के नेता (या सबसे बड़े विपक्षी दल के नेता) और भारत के मुख्य न्यायाधीश की समिति की सलाह पर होगी। न्यायालय ने इसे स्वतंत्र और निष्पक्ष निर्वाचनों से जोड़ा, जो मूल संरचना का हिस्सा हैं। मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा की शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 ने प्रधानमंत्री की अध्यक्षता वाली एक चयन समिति बनाई जिसमें विपक्ष के नेता और प्रधानमंत्री द्वारा नामित एक केंद्रीय कैबिनेट मंत्री होते हैं, और विधि मंत्री की अध्यक्षता वाली एक खोज समिति नामों का पैनल तैयार करती है। चयन समिति उस पैनल से बाहर के व्यक्तियों पर भी विचार कर सकती है, और समिति में कोई रिक्ति उसके निर्णयों को अमान्य नहीं करती। लंबित चुनौती का मूल प्रश्न यह है कि क्या दो-एक के सरकारी बहुमत वाली समिति बरनवाल की उस कसौटी पर उतरती है जो कार्यपालिका के अनन्य नियंत्रण से मुक्ति माँगती है।
3. आयोग समानों का एक निकाय है जो असहमति होने पर बहुमत से निर्णय लेता है. आयोग अपने अधिकांश इतिहास में एक-सदस्यीय निकाय रहा; अक्टूबर 1989 में दो अतिरिक्त आयुक्त नियुक्त किए गए और जनवरी 1990 में उनके पद समाप्त कर दिए गए, और अक्टूबर 1993 से यह फिर से तीन-सदस्यीय निकाय बना। निर्वाचन आयोग (निर्वाचन आयुक्तों की सेवा-शर्तें और कारबार का संचालन) अधिनियम, 1991 (Election Commission (Conditions of Service of Election Commissioners and Transaction of Business) Act, 1991) की धारा 10 के अनुसार कामकाज जितना संभव हो सर्वसम्मति से और अन्यथा बहुमत से चलाया जाना था। टी.एन. शेषन बनाम भारत संघ (T.N. Seshan v. Union of India, 1995) में संविधान पीठ ने बहु-सदस्यीय आयोग और बहुमत के नियम को बरक़रार रखा, और कहा कि निर्णय लेने में CEC अन्य आयुक्तों से श्रेष्ठ नहीं है। 2023 के अधिनियम ने 1991 का अधिनियम निरसित कर धारा 18 में यही नियम दोहराया, और यह जोड़ा कि आयोग अपनी प्रक्रिया और कारबार के आबंटन को केवल सर्वसम्मत निर्णय से ही विनियमित कर सकता है। धारा 17 कहती है कि सारा कामकाज अधिनियम के अनुसार ही चलाया जाएगा।
4. हटाने की सुरक्षा CEC और अन्य आयुक्तों के लिए भिन्न है. अनुच्छेद 324(5) के परंतुक के अंतर्गत CEC को केवल उसी रीति से और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है जिनसे सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश को हटाया जाता है, और नियुक्ति के बाद उनकी सेवा-शर्तें उनके लिए अहितकर रूप से नहीं बदली जा सकतीं। अन्य निर्वाचन आयुक्तों को केवल CEC की सिफ़ारिश पर हटाया जा सकता है। 2023 का अधिनियम पदावधि छह वर्ष या 65 वर्ष की आयु, जो भी पहले हो, तय करता है, और धारा 16 वर्तमान या पूर्व CEC व आयुक्तों के विरुद्ध आधिकारिक कर्तव्य के निर्वहन में किए गए कार्यों के लिए सिविल या आपराधिक कार्यवाही रोकती है। निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारी, जो प्रत्येक निर्वाचन क्षेत्र के लिए मतदाता सूचियाँ तैयार और संशोधित करते हैं, अपनी शक्तियाँ लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 से लेते हैं।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. सामान्य अध्ययन-2 का पाठ्यक्रम संवैधानिक निकायों और लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम दोनों को नाम देता है. “विभिन्न संवैधानिक पदों पर नियुक्ति, विभिन्न संवैधानिक निकायों की शक्तियाँ, कार्य और उत्तरदायित्व” तथा “लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम की प्रमुख विशेषताएँ” स्पष्ट पाठ्यक्रम-पंक्तियाँ हैं। निर्वाचन आयोग पर मुख्य परीक्षा के प्रश्न उसकी स्वतंत्रता और स्वतंत्र-निष्पक्ष निर्वाचनों में उसकी भूमिका के बारे में पूछते रहे हैं, और नियुक्ति संबंधी विधि अब इस विषय का सबसे सटीक उदाहरण है।
2. प्रारंभिक परीक्षा संरचना और प्रक्रिया को प्राथमिकता देती है. निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति कौन करता है, चयन समिति में कौन बैठता है, CEC को कैसे हटाया जाता है, और क्या CEC अन्य सदस्यों को दरकिनार कर सकता है — ये सबसे संभावित परखे जाने वाले तथ्य हैं। शेषन निर्णय में समान मत का सिद्धांत और 2023 के अधिनियम की समिति-संरचना दो प्रमुख आधार हैं।
3. नीतिशास्त्र और शासन के प्रश्नपत्र संस्थागत विश्वास के बारे में पूछते हैं. किसी संस्था के स्वतंत्र होने और स्वतंत्र दिखने के बीच का अंतर, तथा वर्नियर्स का विश्वास (trust) और विश्वसनीयता (trustworthiness) के बीच किया गया भेद, सामान्य अध्ययन-4 की पारदर्शिता, उत्तरदायित्व और संस्थाओं में सार्वजनिक विश्वास जैसी विषय-वस्तु से सीधे जुड़ते हैं।

विश्लेषण

1. न्यायमूर्ति दत्ता का सिद्धांत और विहित व्यवस्था के बीच का भेद बरनवाल की अधिक मज़बूत व्याख्या है. किसी न्यायालय की घोषणा उसके तर्क के माध्यम से बाध्यकारी होती है, न कि उस हर व्यवस्था के माध्यम से जिसे उसने अंतर को भरने के लिए तात्कालिक रूप से बनाया। बरनवाल की व्यवस्था — प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता, मुख्य न्यायाधीश — स्पष्ट रूप से अस्थायी थी, इसलिए संसद उसे बदलने के लिए स्वतंत्र थी; उसका सिद्धांत — कार्यपालिका के अनन्य नियंत्रण का अभाव — स्वतंत्र नहीं था। 2023 के अधिनियम को उस सिद्धांत पर परखना सामान्य अनुप्रयोग है, जो दो-न्यायाधीशों की पीठ भी कर सकती है। महान्यायवादी का यह स्वीकार करना कि प्रधानमंत्री का नामित सदस्य प्रधानमंत्री के विरुद्ध शायद ही मतदान करे, चुनौती के तथ्यात्मक आधार को ही स्वीकार करता है। दूसरा पक्ष, जिसे न्यायमूर्ति शर्मा ने स्वीकार किया, यह है कि क्या संसद को कोई तटस्थ चयनकर्ता शामिल करना ही होगा, यह एक नया प्रश्न है जिसे बड़ी पीठ के सामने रखा जाना चाहिए; यह मत सम्मानजनक है, पर इसमें यह जोखिम है कि केवल विधायी अधिनियमन से ही तय हुए क़ानून को फिर से खोलने की छूट मिल जाए।
2. NJAC की तुलना इसके विपरीत दिशा में जाती है. सॉलिसिटर जनरल ने तर्क दिया कि यदि विधि मंत्री की मौजूदगी ने NJAC मामले (2015) में न्यायिक स्वतंत्रता को ख़तरे में डाला था, तो कार्यपालिका को निर्वाचन आयुक्तों के चयन में इसी तरह का स्थान मिलना चाहिए। पर NJAC निर्णय ने एक स्वतंत्र संस्था को कार्यपालिका से बचाया था; इसका उपयोग एक अन्य स्वतंत्र संस्था पर कार्यपालिका के नियंत्रण को बचाने के लिए करना इसे उलट देता है। कार्यपालिका निर्वाचनों में एक तटस्थ नियुक्तिकर्ता नहीं है, क्योंकि सत्तारूढ़ दल स्वयं एक प्रतिस्पर्धी है। संपादकीय में दिया गया रेफ़री का उपमान उचित है: एक ही टीम द्वारा चुना गया रेफ़री ईमानदार होने पर भी शंका के घेरे में रहता है। इसीलिए दिखने की कसौटी निर्वाचन आयोग के लिए अन्य अधिकांश निकायों से अधिक महत्व रखती है।
3. चयन में सर्वसम्मति एक अच्छा उपाय है, पर उसमें गतिरोध का जोखिम है. मुस्तफ़ा और आनंद का प्रस्ताव है कि अधिनियम को इस तरह पढ़ा जाए कि चयन समिति को सर्वसम्मति से निर्णय लेना ही होगा, जिससे विपक्ष को वीटो मिल जाए। इससे सहमति के उम्मीदवार सामने आएँगे और नियुक्त व्यक्ति हारने वालों को भी स्वीकार्य होंगे, जो एक निर्वाचन निकाय की असली परीक्षा है। कठिनाई यह है कि वीटो का उपयोग हर नाम को रोकने के लिए किया जा सकता है, जिससे निर्वाचन से पहले आयोग सदस्यों की कमी से जूझ सकता है। एक व्यावहारिक डिज़ाइन सर्वसम्मति की अपेक्षा को समय-सीमा वाली वैकल्पिक व्यवस्था के साथ जोड़ सकता है — जैसे किसी तटस्थ खोज निकाय द्वारा तैयार पैनल, या समिति सहमत न हो पाने पर मुख्य न्यायाधीश को फिर से शामिल करना। न्यायालय आमतौर पर ऐसा विस्तार लिखने से बचते हैं, इसीलिए बेहतर रास्ता विधायी संशोधन है।
4. बहुमत का नियम असहमति को सामान्य बनाता है; उसे छिपाना ही आयोग को नुक़सान पहुँचाता है. 1991 और 2023 दोनों विधियाँ असहमति को पहले से मानकर चलती हैं, इसीलिए वे बहुमत के निर्णय का प्रावधान करती हैं। शेषन का मामला, गोपालस्वामी–चावला प्रसंग और लवासा की 2019 की असहमतियाँ दिखाती हैं कि मतभेद हमेशा रहा है। आयोग का मौजूदा रुख़ — कि आपत्तियाँ केवल “टिप्पणियाँ” थीं और हर अंतिम निर्णय सर्वसम्मत था — तकनीकी रूप से सच हो सकता है, पर यह असहमति को विचार-विमर्श के प्रमाण के रूप में नहीं, बल्कि शर्म की बात के रूप में देखता है। लवासा की यह शिकायत कि उनकी असहमतियों को अंतिम आदेशों में दर्ज नहीं किया गया, वही पूर्ववृत्त है जिसे लेकर आयोग को सबसे अधिक चिंतित होना चाहिए। न्यायालय असहमति प्रकाशित करते हैं और फिर भी अपना प्राधिकार नहीं खोते, जैसा वर्नियर्स बताते हैं, और जो निर्वाचन निकाय असहमति दर्ज करेगा वह विश्वसनीयता खोएगा नहीं, बढ़ाएगा।
5. ERO याचिका दिखाती है कि आंतरिक प्रक्रिया केवल प्रबंधकीय नहीं, विधिक प्रश्न भी है. लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारियों को नाम जोड़ने और हटाने पर वैधानिक शक्तियाँ देता है, इसीलिए याचिका दिल्ली में महानिदेशक (सूचना प्रौद्योगिकी) के अंतर्गत केंद्रीकरण को धारा 13B, 22 और 23 का उल्लंघन बताती है। यदि मतदाता सूची प्रबंधन एक केंद्रीय सॉफ़्टवेयर प्रणाली की ओर बढ़ गया है, तो विधिक प्रश्न यह है कि क्या वैधानिक अधिकारी अब भी निर्णय लेता है या केवल किसी और के निर्णय पर हस्ताक्षर करता है। याचिका यह भी तर्क देती है कि धारा 16 की सुरक्षा केवल उन कार्यों को मिलती है जिनका आधिकारिक कर्तव्य से संबंध है। इन आरोपों की सत्यता चाहे जो हो, जिसे न्यायालय ने अभी परखा नहीं है, वे दिखाते हैं कि धारा 18 के अंतर्गत आयोग का आंतरिक कारबार-आबंटन हर मतदाता के लिए विधिक परिणाम रखता है।

प्रशासक की दृष्टि