COP31 की साझा ऑस्ट्रेलिया-तुर्किए अध्यक्षता की प्राथमिकता-सूची से जीवाश्म-ईंधन संक्रमण और हानि-क्षति वित्त पोषण नदारद

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त्राब्ज़ोन, तुर्किए। संयुक्त राष्ट्र की अगली जलवायु परिवर्तन सम्मेलन, COP31, नवंबर 2026 में तुर्किए के अंताल्या में एक ऐसी व्यवस्था के तहत आयोजित होगी जो पहले कभी नहीं आज़माई गई, ऐसा द हिंदू ने रिशिका पारदिकर के विज्ञान-पृष्ठ विश्लेषण में बताया है। मेज़बानी तुर्किए करेगा और उसके पर्यावरण मंत्री मुरात कुरुम COP31 अध्यक्ष होंगे; बातचीत की निगरानी ऑस्ट्रेलिया करेगा, जिसके जलवायु परिवर्तन एवं ऊर्जा मंत्री क्रिस बोवेन उपाध्यक्ष होंगे। यह बँटवारा इसलिए हुआ क्योंकि दोनों में से किसी देश ने मेज़बानी की अपनी दावेदारी नहीं छोड़ी। COP (Conference of the Parties) संयुक्त राष्ट्र जलवायु परिवर्तन ढाँचा अभिसमय (UNFCCC) के पक्षकार देशों की वार्षिक बैठक है। एक प्री-COP, यानी नियमित पूर्व-तैयारी बैठक, 5-8 अक्टूबर को फ़िजी में होगी, जहाँ प्रशांत द्वीपीय देश और ऑस्ट्रेलिया इस पर चर्चा करेंगे कि किन मुद्दों पर बातचीत होनी है। दोनों मेज़बान देश जीवाश्म ईंधन के बड़े उपभोक्ता हैं। ऑस्ट्रेलिया रूस और अमेरिका के बाद विश्व का तीसरा सबसे बड़ा जीवाश्म-ईंधन निर्यातक है, और ऑस्ट्रेलिया व तुर्किए अपनी घरेलू ऊर्जा ज़रूरतों के क्रमशः लगभग 90% और 80% हिस्से के लिए कोयले, गैस और तेल पर निर्भर हैं। अध्यक्षता का मुख्य लक्ष्य उद्योग और वाहनों का विद्युतीकरण करना है, ताकि “अंतिम ऊर्जा माँग में बिजली की हिस्सेदारी आज के मुश्किल से 20% से बढ़ाकर 2035 तक 35% की जाए”। ‘महासागर और सागर’ भी एक प्राथमिकता है, और तुर्किए ने ‘शून्य अपशिष्ट और चक्रीय अर्थव्यवस्था’ को सूची में डाला है। लेकिन इनमें से कोई भी प्राथमिकता सीधे जीवाश्म ईंधन से हटने की बात नहीं करती, और न ही हानि-क्षति वित्त पोषण (loss and damage financing — यानी वह धन जो अनुकूलन भी नहीं रोक पाता, ऐसी क्षति के लिए) या व्यापक जलवायु-वित्त प्रश्न का ज़िक्र करती है। पिछले साल ब्राज़ील के बेलेम में हुए COP30 में यूरोपीय संघ ने एक “जीवाश्म ईंधन रोडमैप” पर ज़ोर दिया था; अधिकांश UNFCCC पक्षकारों ने इसका विरोध नहीं किया, और भारत ने भी नहीं किया, बशर्ते वह साझा किंतु विभेदित उत्तरदायित्व का सम्मान करे और सभी देशों के लिए एक जैसा संक्रमण-मार्ग न माँगे। आलोचकों ने कहा कि इससे विकासशील देशों की अनुकूलन-वित्त तिगुना करने की माँग से ध्यान भटक गया। UNFCCC के बाहर, ‘जीवाश्म ईंधन से दूर होने’ पर पहला सम्मेलन अप्रैल 2026 में कोलंबिया के सांता मार्टा में हुआ, जिसकी सह-मेज़बानी कोलंबिया और नीदरलैंड ने की थी; दूसरा सम्मेलन 2027 में तुवालू और आयरलैंड की सह-मेज़बानी में होना है। अख़बार का तर्क है कि नेपाल में 26 अगस्त की बाढ़ (जिस पर इस पत्रिका ने 22 सितंबर को कार्ड दिया था) दोनों मुद्दों पर दबाव बढ़ाएगी। तुर्किए की अध्यक्षता ने जवाब दिया कि वह “पक्षकारों को संक्रमण पर चर्चा के लिए स्थान देगी”, विद्युतीकरण को अपनी “प्रमुख विषयगत प्राथमिकता” बताया, और वित्त की खाई पाटने के लिए एक नए ‘जलवायु क्रियान्वयन सेतु’ (Climate Implementation Bridge) का हवाला दिया; ऑस्ट्रेलिया की अध्यक्षता ने कोई जवाब नहीं दिया। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: जलवायु परिवर्तन पर सामान्य अध्ययन-3 और अंतरराष्ट्रीय समूहों-करारों पर सामान्य अध्ययन-2।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. UNFCCC मूल संधि है, और CBDR इसका बुनियादी समझौता. संयुक्त राष्ट्र जलवायु परिवर्तन ढाँचा अभिसमय (United Nations Framework Convention on Climate Change) 1992 में अपनाया गया और रियो पृथ्वी सम्मेलन में हस्ताक्षर के लिए खोला गया; यह 1994 में लागू हुआ और इसकी सदस्यता लगभग सार्वभौमिक है। इसके अनुच्छेद 2 में उद्देश्य है ग्रीनहाउस गैस सांद्रता को उस स्तर पर स्थिर करना जो जलवायु प्रणाली में ख़तरनाक मानव-जनित हस्तक्षेप को रोक सके। अनुच्छेद 3 साझा किंतु विभेदित उत्तरदायित्व और संबंधित क्षमताओं (Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities — CBDR-RC) का सिद्धांत रखता है: सभी देशों को कार्रवाई करनी है, पर विकसित देशों को अपने ऐतिहासिक उत्सर्जन और अधिक संसाधनों के कारण आगे बढ़कर नेतृत्व करना चाहिए। पक्षकार सम्मेलन (Conference of the Parties) अभिसमय का सर्वोच्च निर्णायक निकाय है, और चूँकि कभी कोई मतदान-नियम नहीं अपनाया गया, इसलिए यह सर्वसम्मति से निर्णय लेता है।
2. पेरिस समझौते ने थोपे गए लक्ष्यों की जगह राष्ट्रीय स्तर पर तय लक्ष्य रखे. COP21 में 2015 में अपनाया गया और 2016 से लागू पेरिस समझौता अपने अनुच्छेद 2 में लक्ष्य रखता है कि तापवृद्धि को पूर्व-औद्योगिक स्तर से 2°C से काफ़ी नीचे रखा जाए और इसे 1.5°C तक सीमित करने के प्रयास किए जाएँ। अनुच्छेद 4 हर पक्षकार से हर पाँच साल में राष्ट्रीय स्तर पर निर्धारित योगदान (Nationally Determined Contribution — NDC) तैयार करने और सूचित करने की अपेक्षा रखता है, हर बार पिछले से अधिक महत्वाकांक्षी। अनुच्छेद 8 हानि-क्षति (loss and damage) को टालने, कम करने और उससे निपटने के महत्व को मान्यता देता है, जो 2013 के वारसॉ अंतरराष्ट्रीय तंत्र पर आधारित है। अनुच्छेद 9 कहता है कि विकसित देश विकासशील देशों की सहायता के लिए वित्तीय संसाधन उपलब्ध कराएँगे, और अनुच्छेद 14 हर पाँच साल में सामूहिक प्रगति के आकलन के लिए वैश्विक स्टॉकटेक (Global Stocktake) का प्रावधान करता है।
3. पहले ग्लोबल स्टॉकटेक ने जीवाश्म ईंधन का नाम लिया, पर वह आह्वान था, समय-सीमा नहीं. पहला ग्लोबल स्टॉकटेक 2023 में दुबई में हुए COP28 में संपन्न हुआ। इसके निर्णय ने पक्षकारों से “ऊर्जा प्रणालियों में जीवाश्म ईंधन से न्यायसंगत, व्यवस्थित और समतापूर्ण ढंग से हटने”, अक्षय ऊर्जा क्षमता को तिगुना करने और 2030 तक ऊर्जा-दक्षता सुधार की दर दोगुनी करने का आह्वान किया। यह पहला COP पाठ था जिसने केवल कोयले की बजाय समूचे जीवाश्म ईंधन का नाम लिया; 2021 में ग्लासगो में हुए COP26 में भारत के हस्तक्षेप पर यह भाषा नरम होकर केवल ‘अशमित कोयला बिजली’ के ‘चरणबद्ध ह्रास’ (phasedown) तक सीमित रह गई थी। चूँकि NDC स्वयं-निर्धारित होते हैं, इसलिए स्टॉकटेक के शब्द दिशा दिखाते हैं, पर किसी एक देश को बाध्य नहीं करते।
4. जलवायु-वित्त को नया लक्ष्य और नया कोष मिला, दोनों विवादास्पद. 2024 में बाकू में हुए COP29 ने जलवायु-वित्त पर नया सामूहिक मात्रात्मक लक्ष्य (New Collective Quantified Goal — NCQG) तय किया: विकसित देश 2035 तक विकासशील देशों के लिए कम-से-कम 300 अरब डॉलर प्रतिवर्ष जुटाने में अगुआई करेंगे, साथ ही सभी स्रोतों से वित्त को बढ़ाकर 1.3 ख़रब डॉलर प्रतिवर्ष करने का व्यापक आह्वान भी है। भारत सहित विकासशील देशों ने इस आँकड़े को बहुत कम बताकर आलोचना की। हानि-क्षति के लिए प्रतिक्रिया कोष (Fund for responding to Loss and Damage — FRLD) पर 2022 में मिस्र के शर्म अल-शेख में हुए COP27 में सहमति बनी और यह COP28 में क्रियाशील हुआ, जिसमें विश्व बैंक अंतरिम न्यासी है। भारत की अपनी प्रतिबद्धताएँ हैं: ग्लासगो में घोषित 2070 तक शुद्ध-शून्य उत्सर्जन, और 2022 का संशोधित NDC, जो 2030 तक GDP की उत्सर्जन-तीव्रता 2005 के स्तर से 45% घटाने और लगभग 50% स्थापित विद्युत क्षमता ग़ैर-जीवाश्म स्रोतों से प्राप्त करने का वादा करता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. सामान्य अध्ययन-3 COP प्रक्रिया और भारत के वार्ता-रुख़ पर पूछता है. मुख्य परीक्षा बार-बार COP सम्मेलनों के परिणामों और भारत की प्रतिबद्धताओं — पेरिस समझौता, ग्लासगो की ‘पंचामृत’ प्रतिज्ञाएँ और NDC — का मूल्यांकन करने को कहती रही है। COP31 पर कोई प्रश्न संभवतः यही पूछेगा कि क्या UNFCCC प्रक्रिया CBDR का सम्मान करते हुए जीवाश्म-ईंधन संक्रमण दे सकती है — और यही तनाव आज की ख़बर उजागर करती है।
2. प्रारंभिक परीक्षा बार-बार जलवायु संधियों के ढाँचे पर लौटती है. UPSC पेरिस समझौते के प्रावधानों, ग्रीन क्लाइमेट फंड, वारसॉ अंतरराष्ट्रीय तंत्र और यह पूछ चुका है कि किस COP से क्या परिणाम निकला। NCQG, FRLD, ग्लोबल स्टॉकटेक की भाषा और UN क्षेत्रीय समूहों में COP अध्यक्षता की बारी-बारी व्यवस्था स्वाभाविक अगले प्रश्न हैं, जैसे कि प्री-COP और COP अध्यक्ष की भूमिका भी।
3. हानि-क्षति सामान्य अध्ययन-2 और नैतिकता से भी जुड़ता है. हानि-क्षति प्रदूषकों और पीड़ितों के बीच न्याय का प्रश्न है, इसलिए यह सामान्य अध्ययन-4 के केस-स्टडी ढाँचे में भी आता है, उतना ही जितना सामान्य अध्ययन-2 के अंतरराष्ट्रीय संबंधों में। 22 सितंबर का नेपाल बाढ़ वाला कार्ड और आज का कार्यसूची-अभाव मिलकर एक जीवंत उदाहरण देते हैं कि जलवायु परिवर्तन के पीड़ित मुआवज़े को बातचीत की मेज़ पर लाने के लिए कैसे संघर्ष करते हैं।

विश्लेषण

1. जीवाश्म ईंधन रहित कार्यसूची स्वयं एक वार्ता-नीति है. विद्युतीकरण को ‘प्रमुख विषय’ चुनकर दोनों मेज़बान आपूर्ति-पक्ष का नाम लिए बिना महत्वाकांक्षा का दावा कर सकते हैं, जबकि ऑस्ट्रेलिया एक शीर्ष निर्यातक है। माँग का विद्युतीकरण ज़रूरी है, पर उत्सर्जन तभी घटता है जब बिजली स्वच्छ हो, और प्राथमिकता-सूची में किसी को भी खुदाई या ड्रिलिंग रोकने की बाध्यता नहीं। तुर्किए की अध्यक्षता का जवाब — कि वह ‘चर्चा के लिए स्थान बनाएगी’ और ‘ध्यान से सुनेगी’ — उस मेज़बान की परिचित भाषा है जो कोई हारी हुई लड़ाई नहीं लड़ना चाहता। दूसरा पक्ष भी उचित है: जो COP अध्यक्ष ऐसा पाठ थोपे जिसे सभा स्वीकार नहीं करेगी, वह प्रगति नहीं, विफलता लाता है, और सर्वसम्मति के नियम के कारण अध्यक्षता वैसे भी जीवाश्म-संबंधी भाषा थोप नहीं सकती।
2. हानि-क्षति पर चुप्पी भारत के पड़ोस के लिए जीवाश्म ईंधन पर चुप्पी से भी अधिक मायने रखती है. जीवाश्म-ईंधन संबंधी भाषा कोई भी पक्षकार कार्यसूची-मद के रूप में जोड़ सकता है, जैसा यूरोपीय संघ ने COP30 में अंतिम क्षण में किया। वित्त कठिन है, क्योंकि इसके लिए दानदाता धन लेकर आना ज़रूरी है। FRLD मौजूद है, पर नेपाल जैसे देशों की क्षति के सामने इसके संसाधन बहुत छोटे हैं, और NCQG के 300 अरब डॉलर पहले से ही शमन और अनुकूलन के बीच बँटे हुए हैं। जब अध्यक्षता व्यापक वित्त प्रश्न को सूची में डालती भी नहीं, तो जोखिम यह है कि COP31 केवल एक ऊर्जा-तकनीक सम्मेलन बनकर रह जाए, जबकि दक्षिण एशिया और छोटे द्वीपीय देशों के पीड़ितों को केवल सहानुभूति के बयान मिलें। ‘जलवायु क्रियान्वयन सेतु’ मदद कर सकता है, पर जब तक इसका आकार और स्रोत ज्ञात नहीं, यह एक कोष नहीं, केवल एक नाम है।
3. रोडमैप की सशर्त स्वीकृति भारत की चतुर बचाव-चाल है, पर इसकी क़ीमत भी है. CBDR और असमान मार्गों पर ज़ोर देते हुए यूरोपीय संघ के जीवाश्म ईंधन रोडमैप का विरोध न करके भारत ने अवरोधक बनने से बचा और कोयले के लिए, जो अब भी उसके बिजली उत्पादन पर हावी है, गुंजाइश बचाए रखी। यह रुख़ विकास के लिए जगह सुरक्षित रखता है। इसकी क़ीमत यह है कि यदि भारत को कोयले पर लचीलापन भी चाहिए तो वह वित्त की माँग करने वाले सुभेद्य देशों के गठबंधन का आसानी से नेतृत्व नहीं कर सकता, और छोटे द्वीपीय देश ठीक उसी जीवाश्म-भाषा पर ज़ोर दे रहे हैं जिसे लेकर भारत सतर्क है। भारत की सुसंगत नीति यह होगी कि किसी भी वैश्विक संक्रमण-रोडमैप को स्पष्ट रूप से दिए गए वित्त और तकनीक से जोड़ा जाए, ताकि यह शर्त दोनों दिशाओं में काम करे।
4. UNFCCC से बाहर की प्रक्रियाओं का उभार सर्वसम्मति से मोहभंग का संकेत है. सांता मार्टा सम्मेलन और 2027 की प्रस्तावित तुवालू-आयरलैंड बैठक औपचारिक संधि से बाहर काम करने वाले ‘इच्छुक देशों के गठबंधन’ हैं। ऐसे मंच तेज़ी से आगे बढ़ते हैं क्योंकि इन्हें सबकी सहमति की ज़रूरत नहीं होती, और ये ऐसे मानदंड गढ़ते हैं जो बाद में COP पाठों में शामिल हो जाते हैं। ख़तरा विखंडन का है: धनी देश और सुभेद्य देश आपस में सहमत हो सकते हैं जबकि बड़ी उभरती अर्थव्यवस्थाएँ बाहर रह जाएँ, जिससे वह सार्वभौमिक ढाँचा कमज़ोर हो जो विकासशील देशों को CBDR संरक्षण देता है। भारत को इन मंचों पर बारीक़ी से नज़र रखनी चाहिए, क्योंकि उसके बिना बने मानदंड बाद में उसके सामने तय-शुदा तथ्य की तरह पेश किए जा सकते हैं।
5. साझा अध्यक्षता जवाबदेही को धुँधला कर देती है. जब एक मंत्री अध्यक्ष हो और दूसरा बातचीत चलाए, तो यह कहना कठिन हो जाता है कि परिणाम की ज़िम्मेदारी किस पर है। ऑस्ट्रेलिया की अध्यक्षता ने अख़बार के सवालों का जवाब नहीं दिया जबकि तुर्किए ने दिया, जो इस असमानता को पहले ही दिखा देता है। वार्ताकारों के लिए यह बँटवारा फ़ायदेमंद हो सकता है, जिसमें एक मेज़बान प्रशांत क्षेत्र तक और दूसरा भूमध्यसागर व मध्य एशिया तक पहुँच बना सके। पर प्रतिबद्धताएँ माँगने वाले नागरिक समाज और सुभेद्य देशों के लिए इसका मतलब दो दरवाज़े हैं और कोई एक ऐसा दरवाज़ा नहीं जो पूरा कक्ष खोल सके।

प्रशासक की दृष्टि