SRIA के सह-प्रायोजक विदेश सचिव मिसरी से मिले, भारत पर 30-दिवसीय अमेरिकी प्रतिबंध निर्णय निकट

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नई दिल्ली। रूसी कच्चे तेल के ख़रीदारों को लक्षित करने वाले एक नए रूस-प्रतिबंध क़ानून को अमेरिकी कांग्रेस द्वारा पारित किए जाने के कुछ ही दिनों बाद, विदेश सचिव विक्रम मिसरी ने रविवार, 27 सितंबर को अपने आवास पर पाँच सदस्यीय द्विदलीय कांग्रेसीय प्रतिनिधिमंडल की मेज़बानी की, जिसका नेतृत्व सदन की विदेश मामलों की समिति के अध्यक्ष ब्रायन मास्ट ने किया। इस पत्रिका के 21 और 24 सितंबर के कार्डों के बाद नया यह है: क़ानून के अपने समर्थक स्वयं मिलने आए, और अब घड़ी चल रही है। कांग्रेसीय प्रतिनिधिमंडल, या CODEL, अमेरिकी कांग्रेस सदस्यों की विदेश में एक आधिकारिक यात्रा है। द हिंदू रिपोर्ट करता है कि प्रतिनिधिमंडल में विधेयक के सह-प्रायोजक जिमी पैट्रोनिस, रिपब्लिकन जेम्स गैलाघर और डेमोक्रेट हेली स्टीवंस शामिल थे, जिन्होंने इसके पक्ष में मतदान किया था, और भारतीय मूल के सांसद श्री थानेदार, जिन्होंने इसके विरुद्ध मतदान किया — वे उन पाँच भारतीय-अमेरिकी सांसदों में से एक हैं जिन्होंने इस विधेयक का विरोध किया, मुख्यतः उन शक्तियों को लेकर जो यह अमेरिकी राष्ट्रपति को देता है। द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार लिंडसे ओ. ग्राहम रूस और ईरान प्रतिबंध अधिनियम (SRIA) कांग्रेस द्वारा 16 सितंबर को पारित हुआ और राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रंप ने 18 सितंबर को इस पर हस्ताक्षर किए। समाचार-पत्र इसकी शक्ति को अलग-अलग ढंग से बताते हैं: द हिंदू कहता है कि यह ‘अनिवार्य’ करता है कि राष्ट्रपति रूसी तेल ख़रीदने वाले देशों पर 100% तक प्रतिबंध लगाए और ईरान के साथ व्यापार पर प्रतिबंधों को विस्तारित करता है; द इंडियन एक्सप्रेस कहता है कि यह ऐसे देशों से आयात पर 100% तक टैरिफ़ के लिए एक ‘संभावित तंत्र’ बनाता है पर ‘स्वतः लागू नहीं’ होता। द हिंदू की रिपोर्ट के अनुसार भारत पर लागू प्रतिबंधों, यदि कोई हों, का निर्णय अगले महीने अपेक्षित है, और 30-दिन की समय-सीमा लंबित है; अधिकारियों ने यह नहीं बताया कि श्री मिसरी को छूट पर कोई आश्वासन मिला या नहीं, जिसकी अनुमति क़ानून कुछ शर्तों के अंतर्गत देता है। विदेश मंत्रालय के प्रवक्ता रणधीर जायसवाल ने कहा कि बातचीत में ‘हाल में अधिनियमित SRIA विधान सहित भारत-अमेरिका संबंधों का पूरा दायरा’ शामिल था, साथ ही ऊर्जा सुरक्षा, आतंकवाद-विरोध और नौवहन स्वतंत्रता भी। सेना के भूतपूर्व सैनिक श्री मास्ट चीन और भारत पर द्वितीयक प्रतिबंधों का समर्थन करते हैं। शुक्रवार को न्यूयॉर्क में, श्री मिसरी ने आर्थिक मामलों के अवर सचिव जैकब हेलबर्ग से — पैक्स सिलिका, सेमीकंडक्टर और आलोचनात्मक खनिजों पर — तथा राजनीतिक मामलों की अवर सचिव एलिसन हूकर से — ऊर्जा सुरक्षा, SRIA, नागरिक परमाणु सहयोग, TRUST और हिंद महासागर रणनीतिक उद्यम पर — मुलाक़ात की। श्री रुबियो ने विदेश मंत्री एस. जयशंकर से कहा था कि अमेरिका साझेदारों को ऊर्जा सुरक्षा में मदद करेगा। IE बताता है कि भारत अपने कच्चे तेल का 88% से अधिक आयात करता है, और इसमें से लगभग आधा रूस से आता है। श्री जयशंकर ने वेनेज़ुएला की विदेश मंत्री फ़ेलिक्स प्लासेंसिया गोंज़ालेज़ से भी मुलाक़ात की और कहा कि ऊर्जा संबंध ‘गति पकड़ रहे हैं’। द्वितीयक प्रतिबंध तीसरे देशों को किसी प्रतिबंधित राष्ट्र के साथ लेन-देन करने पर दंडित करते हैं। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: GS2 — भारत-अमेरिका संबंध, और GS3 — ऊर्जा सुरक्षा।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. द्वितीयक प्रतिबंध किसी देश के क़ानून को उसकी सीमाओं के पार प्रक्षेपित करते हैं, और भारत केवल संयुक्त राष्ट्र के प्रतिबंधों को मान्यता देता है. प्राथमिक प्रतिबंध किसी देश के अपने नागरिकों और कंपनियों को बाँधते हैं; द्वितीयक प्रतिबंध तीसरे देश की फ़र्मों को यह धमकी देते हैं कि लक्षित देश के साथ लेन-देन करने पर उन्हें प्रतिबंध लगाने वाले देश के बाज़ार या वित्तीय प्रणाली तक पहुँच से वंचित कर दिया जाएगा। इनका बाह्य-क्षेत्रीय विस्तार अंतरराष्ट्रीय क़ानून में विवादास्पद है, और यूरोपीय संघ ने 1996 में एक अवरोधक विधान (Blocking Statute, परिषद विनियम 2271/96) अपनाया, जो EU फ़र्मों को क्यूबा, ईरान और लीबिया पर कुछ विशेष अमेरिकी प्रतिबंधों का पालन करने से रोकता है। भारत के पास ऐसा कोई क़ानून नहीं है। उसकी घोषित स्थिति यह है कि वह केवल संयुक्त राष्ट्र चार्टर के अध्याय VII के अनुच्छेद 41 के अंतर्गत सुरक्षा परिषद द्वारा लगाए गए प्रतिबंधों से बँधा है, जिन्हें सभी सदस्यों को अनुच्छेद 25 के अंतर्गत पालन करना होता है।
2. CAATSA और S-400 वह मिसाल है जिससे भारत पहले ही गुज़र चुका है. अमेरिका के शत्रु देशों के विरुद्ध प्रतिबंधों के माध्यम से मुक़ाबला अधिनियम (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act — CAATSA), 2017 की धारा 231, रूस के रक्षा या ख़ुफ़िया क्षेत्रों के साथ महत्वपूर्ण लेन-देन करने वालों पर प्रतिबंधों की अपेक्षा करती है। अमेरिका ने इसे 2018 में चीन के उपकरण विकास विभाग पर और दिसंबर 2020 में तुर्किए की रक्षा-ख़रीद एजेंसी पर लागू किया, दोनों बार रूसी S-400 वायु-रक्षा प्रणाली की ख़रीद को लेकर। भारत ने अक्टूबर 2018 में रूस के साथ अपना S-400 अनुबंध किया और उस पर प्रतिबंध नहीं लगाए गए, यद्यपि किसी औपचारिक छूट की घोषणा नहीं हुई। भारत ने इससे यह सबक निकाला कि क़ानूनी प्रतिबंध राष्ट्रपति को व्यापक विवेकाधिकार देते हैं, और यह विवेकाधिकार समग्र संबंध से आकार पाता है।
3. कांग्रेस प्रतिबंध-क़ानून लिखती है, और राष्ट्रपति तय करता है कि उसे कितनी कठोरता से लागू करना है. अमेरिकी संविधान के अंतर्गत किसी विधेयक को प्रतिनिधि सभा और सीनेट दोनों से पारित होना और राष्ट्रपति के हस्ताक्षर पाना ज़रूरी है, जो इसे वीटो भी कर सकता है; कांग्रेस प्रत्येक सदन के दो-तिहाई बहुमत से वीटो को पलट सकती है। प्रतिबंध-क़ानून आमतौर पर कार्यपालिका को यह ‘निर्णय’ लेने की अपेक्षा रखते हैं कि कौन-से देश या इकाइयाँ एक निश्चित अवधि में उल्लंघन कर रही हैं, और सामान्यतः राष्ट्रीय-हित के आधार पर कांग्रेस को रिपोर्ट सहित छूट की अनुमति देते हैं। सदन की विदेश मामलों की समिति के पास सदन में विदेश-नीति विधान का अधिकार-क्षेत्र है, और इसका अध्यक्ष प्रतिबंधों पर सबसे प्रभावशाली आवाज़ों में से एक है। इसीलिए भारत का संपर्क केवल विदेश विभाग तक नहीं, कैपिटल हिल तक भी पहुँचना ज़रूरी है।
4. भारत ने रूसी व्यापार को डॉलर व्यवस्था से बाहर रखने के लिए रुपया भुगतान माध्यम बनाए. जुलाई 2022 में भारतीय रिज़र्व बैंक ने अंतरराष्ट्रीय व्यापार को रुपयों में बीजक और निपटान की अनुमति दी, जो विशेष रुपया वोस्ट्रो खातों के माध्यम से होता है, जिन्हें साझेदार-देश के बैंक भारतीय बैंकों के साथ खोलते हैं। यह तंत्र अमेरिकी प्रतिबंधों के जोखिम को घटाता है, पर पूरी तरह समाप्त नहीं करता, क्योंकि शिपिंग, बीमा और कई बैंकिंग संबंध अभी भी डॉलर से जुड़ी संस्थाओं से होकर गुज़रते हैं। अलग से, G7 ने दिसंबर 2022 से समुद्री मार्ग वाले रूसी कच्चे तेल पर 60 डॉलर प्रति बैरल की मूल्य-सीमा लगाई, जिसे पश्चिमी शिपिंग और बीमा सेवाओं के माध्यम से लागू किया जाता है; भारत इसका पक्षकार नहीं है। भारत की आधिकारिक शब्दावली में ऊर्जा सुरक्षा का अर्थ है विविध स्रोतों से किफ़ायती ऊर्जा तक पहुँच।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS2 पूछता है कि भारत उन साझेदारों को कैसे संभालता है जो आपस में प्रतिद्वंद्वी हैं. भारत-अमेरिका और भारत-रूस संबंध सामान्यतः अलग-अलग पूछे जाते हैं, पर प्रश्न अब तेज़ी से इन दोनों के टकराव पर मुड़ रहे हैं — S-400 और CAATSA, और अब रूसी तेल और SRIA। विकसित देशों की नीतियों का भारत के हितों पर प्रभाव वाली पाठ्यक्रम-पंक्ति इसमें ठीक-ठीक फिट बैठती है।
2. GS3 की ऊर्जा सुरक्षा अब एक विदेश-नीति प्रश्न बन गई है. ऊर्जा सुरक्षा पर वे उत्तर जो केवल घरेलू उपायों की सूची देते हैं, अब अधूरे लगते हैं। 88% से अधिक आयात निर्भरता, एक आपूर्तिकर्ता पर संकेंद्रण, भुगतान माध्यम और प्रतिबंध-जोखिम ही वे आयाम हैं जिन्हें परीक्षक देखेगा।
3. प्रारंभिक परीक्षा प्रतिबंधों और संस्थाओं की संरचना परखती है. कौन-सी संस्था बाध्यकारी प्रतिबंध लगा सकती है, CAATSA क्या है, और G7 की मूल्य-सीमा क्या कवर करती है — ऐसे प्रश्न स्वाभाविक हैं। रुपया वोस्ट्रो खातों जैसे भुगतान तंत्र भी, जो इस विषय को अर्थव्यवस्था पाठ्यक्रम से जोड़ते हैं।

विश्लेषण

1. प्रतिनिधिमंडल की संरचना ही संदेश थी, और भारत ने इसे सही ढंग से पढ़ा. एक सह-प्रायोजक, दो समर्थक और एक विरोधी — यह कोई यादृच्छिक समूह नहीं है; यह उस गठबंधन का एक नमूना है जो राष्ट्रपति द्वारा इस क़ानून के प्रयोग पर नज़र रखेगा। श्री मास्ट का रिकॉर्ड — चीन और भारत पर द्वितीयक प्रतिबंधों का समर्थन, और दक्षिण एशिया से जुड़ाव का इतिहास — उन्हें ऐसा आलोचक बनाता है जिसे भारत को मनाना होगा, न कि ऐसा मित्र जिस पर निर्भर रहा जा सके। श्री थानेदार का विरोध राष्ट्रपति की शक्तियों को लेकर था, भारत को लेकर नहीं, जिसका अर्थ है कि भारत भारतीय-अमेरिकी सांसदों को स्वतः समर्थक नहीं मान सकता। सबक यह है कि केवल कार्यपालिका नहीं, कांग्रेस भी अब वह मैदान है जिस पर भारत को काम करना है, जैसा उसने CAATSA के वर्षों में किया था।
2. क़ानून ‘अनिवार्य’ करता है या केवल ‘अनुमति’ देता है — यही पूरी बाज़ी है. द हिंदू कहता है कि SRIA 100% तक प्रतिबंध अनिवार्य करता है; द इंडियन एक्सप्रेस कहता है कि यह एक तंत्र बनाता है जो स्वतः शुरू नहीं होता। सच्चाई शायद इस संयोजन में है: एक आवश्यक निर्णय, 30 दिनों की घड़ी, और कुछ शर्तों में उपलब्ध एक छूट। यह संरचना राष्ट्रपति को विवेकाधिकार देती है, और इस राष्ट्रपति के साथ विवेकाधिकार एक सौदेबाज़ी का पत्ता है। इसलिए भारत का जोखिम कोई यांत्रिक टैरिफ़ नहीं है, बल्कि एक ऐसी बातचीत है जिसमें रूसी तेल, व्यापार समझौता और अमेरिकी सामानों की ख़रीद एक साथ बाँध दी जाती है। प्रतिपक्ष यह है कि विवेकाधिकार भारत के लिए भी एक मौक़ा है: CAATSA ने दिखाया था कि कार्यपालिका किसी मूल्यवान साझेदार को दंडित करने से मना कर सकती है।
3. ऊर्जा का गणित रूसी कच्चे तेल से त्वरित निकास को महँगा बनाता है. 88% से अधिक कच्चा तेल आयातित होने और उसमें रूस का लगभग आधा हिस्सा होने के कारण, रूसी बैरलों को बदलने का अर्थ है भारत की कच्चे तेल की ज़रूरत का लगभग दो-पंचमांश हिस्सा कहीं और, संभवतः ऊँची क़ीमतों पर ढूँढना। श्री जयशंकर की वेनेज़ुएला की विदेश मंत्री से मुलाक़ात और श्री रुबियो की मदद की पेशकश, दोनों विविधीकरण की ओर संकेत करते हैं, पर अमेरिका की ओर विविधीकरण एक निर्भरता को दूसरी से बदल देगा। गहरी बात यह है कि ऊर्जा-नीति अब वॉशिंगटन के प्रतिबंध-क़ानून द्वारा लिखी जा रही है। विविधीकरण अपने आप में अच्छी नीति है; ख़तरा उसे किसी समय-सीमा के अंतर्गत करने में है, जो हर आपूर्तिकर्ता के साथ भारत की सौदेबाज़ी-स्थिति को कमज़ोर करता है।
4. विभाजन (compartmentalisation) भारत की सबसे बेहतर रणनीति है, और शुक्रवार की बैठकें दिखाती हैं कि यह काम कर रही है. उसी यात्रा में श्री मिसरी ने सेमीकंडक्टर और आलोचनात्मक खनिजों पर पैक्स सिलिका, आलोचनात्मक प्रौद्योगिकियों पर TRUST, नागरिक परमाणु सहयोग और हिंद महासागर रणनीतिक उद्यम को आगे बढ़ाया। इन शृंखलाओं को गतिमान रखना यह संकेत देता है कि भारत इस संबंध को किसी एक क़ानून से बड़ा मानता है, और वॉशिंगटन को अतिरेक न करने के कारण देता है। प्रतिपक्ष यह है कि अमेरिका जोड़-तोड़ (linkage) की नीति अपनाता है, विभाजन की नहीं, और उसने दिखाया है कि वह असंबद्ध क्षेत्रों से रियायतें खींचने के लिए टैरिफ़ का प्रयोग करेगा। भारत का उत्तर यह होना चाहिए कि प्रौद्योगिकी-शृंखलाओं को अमेरिकी फ़र्मों के लिए भी मूल्यवान बनाए, ताकि भारत को दंडित करने की घरेलू अमेरिका में भी क़ीमत चुकानी पड़े।
5. भारत का आपत्ति रूप में विधिक है पर सार में राजनीतिक है. भारत यह तर्क दे सकता है कि वह केवल संयुक्त राष्ट्र के प्रतिबंधों से बँधा है और बाह्य-क्षेत्रीय द्वितीयक प्रतिबंधों का अंतरराष्ट्रीय क़ानून में कोई आधार नहीं है, और यह तर्क सही है। पर EU ने, अपने अवरोधक विधान के बावजूद, अपनी फ़र्मों को अमेरिकी प्रतिबंधों का पालन करते हुए पाया, क्योंकि डॉलर व्यवस्था और अमेरिकी बाज़ार तक पहुँच सैद्धांतिक तर्क से अधिक मायने रखती है। भारत की वास्तविक सुरक्षा साझेदारी के मूल्य में और अपने भुगतान तथा बीमा माध्यमों को अधिक लचीला बनाने में है। सिद्धांत कहना चाहिए, पर वह अकेले किसी निर्णय को नहीं रोक सकता।

प्रशासक की दृष्टि