मीनाक्षी नटराजन का मामला पूछता है कि क्या फ़ॉर्म 26 का 2018 का संशोधन RPA की धारा 33A से आगे चला जाता है

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नई दिल्ली। द हिंदू में सोमवार, 28 सितंबर को प्रकाशित एक विचार-लेख में वंशज आज़ाद, जो सर्वोच्च न्यायालय में लॉ क्लर्क-सह-रिसर्च एसोसिएट के रूप में कार्यरत अधिवक्ता हैं, एक निर्वाचन-अधिनियम और उसके अंतर्गत बने नियम के बीच के अंतर की पड़ताल करते हैं। 12 जून को सर्वोच्च न्यायालय ने कांग्रेस नेता मीनाक्षी नटराजन की उस याचिका को ख़ारिज कर दिया जिसमें उन्होंने मध्य प्रदेश से राज्यसभा चुनाव के लिए अपना नामांकन ख़ारिज करने के निर्वाचन अधिकारी (Returning Officer) के निर्णय को चुनौती दी थी। निर्वाचन अधिकारी वह पदाधिकारी होता है जो किसी निर्वाचन क्षेत्र में मतदान संचालित करता है और नामांकन-पत्रों की संवीक्षा करता है। उसने माना कि उन्होंने अपने फ़ॉर्म 26 शपथ-पत्र में अपने विरुद्ध एक लंबित आपराधिक शिकायत का प्रकटीकरण नहीं किया और इस प्रकार सारवान सूचना छिपाई। 2025 में दर्ज इस शिकायत में आरोप था कि उन्होंने कदाचार के आरोपी एक पार्टी नेता के विरुद्ध उचित कार्रवाई नहीं की। भारत संघ बनाम एसोसिएशन फ़ॉर डेमोक्रेटिक रिफ़ॉर्म्स (Union of India v. Association for Democratic Reforms, 2002) के बाद, जिसने माना था कि अनिवार्य प्रकटीकरण मतदाताओं के सूचित विकल्प के अधिकार को आगे बढ़ाता है, संसद ने 2002 में लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम (RPA), 1951 में धारा 33A जोड़ी, साथ ही धारा 33B, 75A और 125A भी, और निर्वाचन संचालन नियम, 1961 (Conduct of Election Rules, 1961) में संशोधन कर फ़ॉर्म 26 निर्धारित किया गया। नियम 4A हर उम्मीदवार को नामांकन के साथ फ़ॉर्म 26 दाख़िल करना अनिवार्य करता है। लेखक के अनुसार फ़ॉर्म 26 आरंभ में धारा 33A के अनुरूप था, पर 2018 में इसके अनुच्छेद 5 में संशोधन कर सभी लंबित आपराधिक मामलों के प्रकटीकरण को अनिवार्य कर दिया गया, जबकि धारा 33A केवल उन्हीं मामलों के प्रकटीकरण की माँग करती है जिनमें अपराध दो वर्ष या उससे अधिक के कारावास से दंडनीय हो और किसी सक्षम न्यायालय ने आरोप विरचित (frame) कर दिए हों। उनका तर्क है कि नियम 4A केवल प्रक्रियात्मक है और सारवान बाध्यताओं का स्वतंत्र स्रोत नहीं बन सकता — प्रत्यायोजित विधान (Delegated Legislation), अर्थात किसी अधिनियम द्वारा दी गई शक्ति के अंतर्गत कार्यपालिका द्वारा बनाए गए नियम, अधिनियम की सीमा नहीं बढ़ा सकते। उनकी याचिका ख़ारिज करते हुए न्यायालय ने एन.पी. पोन्नुस्वामी बनाम निर्वाचन अधिकारी (N.P. Ponnuswami v. Returning Officer, 1952) पर भरोसा किया, जिसने माना था कि निर्वाचन प्रक्रिया आरंभ होने के बाद अनुच्छेद 329(ख) न्यायिक हस्तक्षेप को रोकता है और चुनाव के बाद निर्वाचन याचिका ही एकमात्र उपचार बचती है। नटराजन को RPA की धारा 100 के अंतर्गत निर्वाचन याचिका दायर करने की स्वतंत्रता दी गई है। लेखक पूछते हैं कि क्या अनुच्छेद 32 और 226 तब भी बंद रहने चाहिए जब निर्वाचन अधिकारी का निर्णय प्रत्यक्षतः मनमाना हो, और सुझाव देते हैं कि न्यायालय को पोन्नुस्वामी पर पुनर्विचार करना चाहिए। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2 — लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, न्यायपालिका और प्रत्यायोजित विधान।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. धारा 33A ने अदालती निर्देश को वैधानिक कर्तव्य में बदला. RPA 1951 की धारा 33A, जो 2002 में जोड़ी गई थी, उम्मीदवार को नामांकन में यह बताना अनिवार्य करती है कि क्या वह किसी लंबित मामले में, जिसमें आरोप विरचित हो चुके हैं, दो वर्ष या उससे अधिक के कारावास से दंडनीय किसी अपराध का अभियुक्त है, और क्या उसे कुछ अपराधों के लिए एक वर्ष या उससे अधिक के कारावास की सज़ा हुई है। यह सूचना निर्धारित प्रपत्र में शपथ-पत्र पर दी जाती है, और निर्वाचन अधिकारी को इसे प्रदर्शित करना होता है। धारा 125A झूठा शपथ-पत्र दाख़िल करने या सूचना छिपाने को छह माह तक के कारावास या जुर्माने या दोनों से दंडनीय बनाती है। धारा 75A निर्वाचित सदस्यों को सदन के पीठासीन अधिकारी के समक्ष संपत्ति और देयताओं की घोषणा करना अनिवार्य करती है।
2. ADR (2002) और PUCL (2003) ने मतदाता के जानने के अधिकार को अभिव्यक्ति की स्वतंत्रता का हिस्सा बनाया. भारत संघ बनाम एसोसिएशन फ़ॉर डेमोक्रेटिक रिफ़ॉर्म्स (2002) में सर्वोच्च न्यायालय ने माना कि मतदाताओं को उम्मीदवारों की पृष्ठभूमि जानने का अधिकार है, जो अनुच्छेद 19(1)(क) से निकलता है, और आयोग को अपने अनुच्छेद 324 के अधिकारों का प्रयोग करते हुए प्रकटीकरण अनिवार्य करने का निर्देश दिया। संसद ने 2002 के संशोधन से जवाब दिया, और धारा 33B ने यह उपबंध किया कि किसी उम्मीदवार से अधिनियम में उल्लिखित से अधिक कुछ भी प्रकट करने को नहीं कहा जाएगा। PUCL बनाम भारत संघ (2003) में न्यायालय ने धारा 33B को असंवैधानिक ठहराया, यह मानते हुए कि संसद मतदाताओं के घोषित मौलिक अधिकार को प्रकटीकरण सीमित करके नहीं पलट सकती। इसके बाद फ़ॉर्म 26 का विस्तार संपत्ति, देयताओं और शिक्षा तक किया गया, जैसा न्यायालय ने माँगा था।
3. बाद के मामलों ने प्रकटीकरण को आय-स्रोत और प्रचार तक बढ़ाया. लोक प्रहरी बनाम भारत संघ (2018) में न्यायालय ने उम्मीदवारों को स्वयं, अपने जीवनसाथी और आश्रितों की आय के स्रोत प्रकट करने का निर्देश दिया, और अब फ़ॉर्म 26 में ऐसे स्तंभ शामिल हैं। पब्लिक इंटरेस्ट फ़ाउंडेशन बनाम भारत संघ (2018) में एक संविधान पीठ ने आरोप-पत्र दाख़िल व्यक्तियों के लिए नई निरर्हताएँ जोड़ने से यह कहते हुए इनकार किया कि यह संसद का काम है, पर उम्मीदवारों को लंबित मामलों को प्रमुखता से घोषित करने और दलों को उन्हें प्रचारित करने का निर्देश दिया। ये निर्णय दिखाते हैं कि न्यायालय प्रकटीकरण का विस्तार तो कर रहा है, पर नई निरर्हताएँ बनाने से बच रहा है — और नटराजन का मामला ठीक इसी रेखा की परीक्षा लेता है।
4. अधीनस्थ विधान मूल अधिनियम से आगे जाए तो शून्य होता है. निर्वाचन संचालन नियम, 1961 केंद्र सरकार द्वारा, आयोग से परामर्श के बाद, RPA 1951 की धारा 169 के अंतर्गत बनाए जाते हैं। प्रत्यायोजित विधान केवल सक्षम अधिनियम की सीमाओं के भीतर ही वैध होता है; जो नियम अधिनियम से आगे चला जाए वह अधिकारातीत (ultra vires) और शून्य होता है, और कोई नियम संविधान का उल्लंघन करने या प्रत्यक्षतः मनमाना होने पर भी निरस्त किया जा सकता है। अत्यधिक प्रत्यायोजन (excessive delegation) के सिद्धांत के अनुसार विधायिका नीति तय करने के अपने अनिवार्य कार्य को नहीं सौंप सकती। कोई नियम विवरण भर सकता है — प्रकटीकरण का ‘तरीका’ — पर ऐसा नया सारवान दायित्व नहीं बना सकता जिसके उल्लंघन पर नामांकन ख़ारिज हो जाए।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. राजनीति के अपराधीकरण पर मुख्य परीक्षा में स्थायी विषय है. मुख्य परीक्षा में राजनीति के अपराधीकरण, प्रकटीकरण की भूमिका और निर्वाचन सुधारों पर बार-बार प्रश्न पूछे गए हैं, और पाठ्यक्रम RPA तथा न्यायपालिका का नाम लेता है। नटराजन का मामला एक प्रशासनिक-विधि का कोण जोड़ता है: क्या कार्यपालिका द्वारा बनाए गए प्रकटीकरण-नियम अधिनियम से आगे बढ़ सकते हैं। परीक्षक ऐसे प्रश्न पसंद करते हैं जो सबकी सहमति वाले नीतिगत लक्ष्य को उसे हासिल करने की विधिक सीमा से जोड़ते हैं।
2. प्रारंभिक परीक्षा धाराओं और मामलों को पूछती है. इस बात की अपेक्षा कीजिए कि प्रश्न यह पूछें कि कौन-सी धारा आपराधिक पृष्ठभूमि के प्रकटीकरण की माँग करती है, किस मामले ने धारा 33B को असंवैधानिक ठहराया, कौन-सा अनुच्छेद चुनावों में न्यायालयी हस्तक्षेप रोकता है, और निर्वाचन याचिका का मंच तथा आधार क्या हैं। जिस लंबित मामले में आरोप विरचित हो चुके हैं और मात्र एक शिकायत के बीच का अंतर भी परीक्षा-योग्य है।

विश्लेषण

1. लेखक सही हैं कि कोई नियम ख़ारिज करने का नया आधार नहीं बना सकता. धारा 33A जानबूझकर एक सीमा-रेखा तय करती है: न्यायालय द्वारा विरचित आरोप, और वह अपराध जो दो वर्ष या उससे अधिक के कारावास से दंडनीय हो। संसद ने ऐसी तुच्छ शिकायतों को बाहर रखने के लिए यह सीमा चुनी थी जो कोई भी किसी राजनेता के विरुद्ध दायर कर सकता है। जो नियम हर लंबित शिकायत के प्रकटीकरण की माँग करे, और जो निर्वाचन अधिकारी अप्रकटीकरण को नामांकन के लिए घातक ‘छिपाव’ मान ले, वह वास्तव में उम्मीदवार को ऐसे आधार पर अयोग्य ठहरा देता है जिसे अधिनियम मान्यता ही नहीं देता। यही शास्त्रीय अधिकारातीत (ultra vires) की समस्या है। यदि नियम वैध भी है, तो उसका उल्लंघन धारा 125A के अभियोजन का कारण बनना चाहिए, संवीक्षा में ख़ारिज करने का नहीं।
2. प्रतिवाद: प्रकटीकरण केवल वैधानिक कर्तव्य नहीं, मतदाता का अधिकार है. ADR और PUCL के बाद प्रकटीकरण केवल धारा 33A पर नहीं, अनुच्छेद 19(1)(क) पर भी टिका है। इस दृष्टि से फ़ॉर्म 26 का संशोधन कार्यपालिका द्वारा अधिनियम बढ़ाना नहीं, बल्कि उस मौलिक अधिकार को लागू करना है जिसे अधिनियम केवल आंशिक रूप से मान्यता देता है — जैसा PUCL (2003) ने धारा 33B को असंवैधानिक ठहराते हुए कहा था। कोई लंबित शिकायत ठीक वही सूचना हो सकती है जो मतदाता चाहता है। सबसे सशक्त समाधान यह है कि व्यापक प्रकटीकरण माँगा जा सकता है, पर किसी ग़ैर-वैधानिक विवरण की चूक का परिणाम आनुपातिक होना चाहिए — संवीक्षा में सुधार-योग्य त्रुटि, उम्मीदवारी नकारने का आधार नहीं।
3. पोन्नुस्वामी 1952 में उचित था, पर राज्यसभा चुनावों में एक अंतराल छोड़ता है. पोन्नुस्वामी अदालतों को बाहर रखता है ताकि हज़ारों निर्वाचन क्षेत्रों में साथ हो रहे मतदान मुकदमेबाज़ी से न रुकें, जो तब सही है जब बड़ी संख्या में सीटों पर एक साथ मतदान हो। पर विधायकों के एक छोटे निर्वाचक-वर्ग से तय होने वाले राज्यसभा चुनाव में परिणाम के बाद की निर्वाचन याचिका बहुत कम देती है: सीट भर चुकी होती है, और याचिका वर्षों ले सकती है। न्यायालय ने अन्यत्र सीमित हस्तक्षेप की अनुमति दी है जब कोई आदेश चुनाव को बाधित करने के बजाय उसे ‘आगे बढ़ाने’ वाला हो। ऐसी अस्वीकृतियों के लिए एक संकरा अपवाद, जो प्रत्यक्षतः अधिकारक्षेत्र से बाहर हों, तर्काधार का सम्मान करते हुए मनमानेपन को संरक्षण नहीं देगा।
4. निर्वाचन अधिकारियों को केवल एक शपथ-पत्र प्रपत्र से अधिक स्पष्ट मानकों की आवश्यकता है. RPA 1951 की धारा 36 निर्वाचन अधिकारी से कहती है कि वह किसी ऐसे दोष के लिए नामांकन ख़ारिज न करे जो सारवान प्रकृति का न हो। कोई छूटी हुई शिकायत सारवान है या नहीं, यह एक निर्णयात्मक प्रश्न है, और अलग-अलग अधिकारी इसे अलग-अलग ढंग से तय करेंगे। आयोग को यह बताते हुए बाध्यकारी दिशा-निर्देश जारी करने चाहिए कि कौन-सी चूक घातक है और कौन-सी सुधार-योग्य, और प्रपत्र को स्वयं वैधानिक सीमा को स्पष्ट रूप से प्रतिबिंबित करना चाहिए। संवीक्षा में अनिश्चितता निर्वाचन अधिकारी की शक्ति के दलगत उपयोग को निमंत्रण देती है, जो प्रकटीकरण के उद्देश्य के ठीक विपरीत है।

प्रशासक की दृष्टि