मानसून सत्र का 46 दिनों का सत्रावसान-रहित अंतराल लोकसभा के इतिहास का तीसरा सबसे लंबा

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नई दिल्ली। द इंडियन एक्सप्रेस संसदीय अभिलेखों के हवाले से बताता है कि 18वीं लोकसभा का आठवाँ सत्र — मानसून सत्र — अब तक 46 दिनों और गिनती जारी के साथ लोकसभा के इतिहास में सत्रावसान-रहित स्थगन का तीसरा सबसे लंबा और 2014 में भाजपा-नीत NDA के सत्ता में आने के बाद का सबसे लंबा अंतराल बन चुका है। यह सत्र 20 जुलाई को आरंभ हुआ और 13 अगस्त को अनिश्चित काल के लिए (sine die) स्थगित हुआ, पर उसका सत्रावसान (prorogation) अभी तक नहीं हुआ है। अनिश्चित काल का स्थगन किसी बैठक को बिना अगली तारीख़ तय किए समाप्त करता है; इसके विपरीत, सत्रावसान अनुच्छेद 85(2) के अंतर्गत, प्रधानमंत्री की सलाह पर जारी राष्ट्रपति के आदेश से सत्र को औपचारिक रूप से समाप्त करता है। सामान्यतः सत्रावसान, sine die स्थगन के तुरंत बाद होता है। एम.एन. कौल और एस.एल. शकधर की Practice and Procedure of Parliament का हवाला देते हुए रिपोर्ट बताती है कि अध्यक्ष उस तारीख़ से पहले भी, जिस तक सदन स्थगित है, या sine die स्थगन के बाद किसी भी समय बैठक बुला सकता है, इसलिए सदन को अब भी पुनः बुलाया जा सकता है। दोनों सबसे लंबे अंतराल आठवीं लोकसभा में बोफ़ोर्स विवाद के दौरान आए थे। आठवाँ सत्र 23 फ़रवरी 1987 को शुरू हुआ, 12 मई को अनिश्चित काल के लिए स्थगित हुआ, और नियम 15 के परंतुक के अंतर्गत अध्यक्ष ने इसे 27 जुलाई से फिर बुलाया — यानी 76 दिनों का अंतराल; इसके बाद लोकसभा ने 6 अगस्त को बोफ़ोर्स पर 30-सदस्यीय संयुक्त संसदीय समिति (JPC) गठित की, और 3 सितंबर को सत्रावसान हुआ। चौदहवाँ सत्र 18 जुलाई 1989 को शुरू हुआ और 18 अगस्त को अनिश्चित काल के लिए स्थगित हुआ, सौदे पर CAG रिपोर्ट पेश होने के बाद लगभग 100 विपक्षी सांसदों के सामूहिक इस्तीफ़े के पश्चात; अध्यक्ष ने अक्टूबर में सदन फिर बुलाया और 20 अक्टूबर को सत्रावसान हुआ, यानी 61 दिनों का अंतराल। पिछले NDA-कालीन कीर्तिमान 2015 में 28 दिन और 2021 में 20 दिन थे। इस सत्र में NEET प्रश्नपत्र लीक, राम मंदिर में कथित चोरी और युवा प्रदर्शनकारियों के विरुद्ध कार्रवाई जैसे मुद्दों पर व्यवधान हुए। सत्रावसान न होने से यह अटकलें बढ़ी हैं कि परिसीमन और महिला आरक्षण संबंधी संवैधानिक संशोधन के लिए संख्या-बल जुटाने हेतु अक्टूबर में एक नई बैठक हो सकती है, जिसे अख़बार अटकल मात्र बताता है। इस बीच समितियाँ बैठकों के बीच काम करती रहती हैं: द इकोनॉमिक टाइम्स के अनुसार विदेशी अंशदान (विनियमन) संशोधन विधेयक पर भाजपा सांसद संजय जायसवाल की अध्यक्षता वाली JPC मंगलवार को धारा-दर-धारा संवीक्षा शुरू करती है, जिसमें SBI के अध्यक्ष सी.एस. शेट्टी और महान्यायवादी (Attorney General) तुषार मेहता उसे जानकारी देंगे; उसकी रिपोर्ट शीतकालीन सत्र के पहले सप्ताह के अंतिम दिन तक देनी है। पाठ्यक्रम से जुड़ाव: सामान्य अध्ययन-2 — संसद — संरचना, कार्यप्रणाली, कार्य-संचालन।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. अनुच्छेद 85 केवल अधिकतम अंतराल तय करता है, न्यूनतम बैठकों की संख्या नहीं. अनुच्छेद 85(1) राष्ट्रपति को समय-समय पर प्रत्येक सदन को आहूत करने की अपेक्षा करता है, ताकि एक सत्र की अंतिम बैठक और अगले सत्र की पहली बैठक के बीच छह माह से अधिक अंतराल न हो। अनुच्छेद 85(2) राष्ट्रपति को किसी भी सदन का सत्रावसान करने और लोकसभा को भंग करने की शक्ति देता है। राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद की सलाह पर कार्य करते हैं, इसलिए कार्यपालिका के पास प्रभावी रूप से यह नियंत्रण रहता है कि संसद कब मिलेगी। परंपरा से वर्ष में तीन सत्र होते हैं — बजट, मानसून और शीतकालीन — पर कोई नियम उनकी अवधि तय नहीं करता।
2. स्थगन, sine die, सत्रावसान और विघटन के विधिक प्रभाव अलग-अलग हैं. स्थगन किसी बैठक को निश्चित समय के लिए स्थगित करता है, और इसका आदेश पीठासीन अधिकारी देता है। sine die स्थगन बिना अगली तारीख़ तय किए बैठक समाप्त करता है और यह भी पीठासीन अधिकारी द्वारा आदेशित होता है। राष्ट्रपति द्वारा सत्रावसान सत्र को समाप्त करता है: लंबित सूचनाएँ और प्रस्ताव समाप्त (lapse) हो जाते हैं, पर किसी भी सदन में लंबित विधेयक समाप्त नहीं होते (अनुच्छेद 107(3))। विघटन लोकसभा के जीवनकाल को समाप्त करता है; लोकसभा में लंबित विधेयक, तथा लोकसभा से पारित पर राज्यसभा में लंबित विधेयक, अनुच्छेद 107(5) और संयुक्त बैठक संबंधी अनुच्छेद 108 के अपवाद के अधीन समाप्त हो जाते हैं। अनुच्छेद 123 के अंतर्गत अध्यादेश केवल तभी जारी किए जा सकते हैं जब दोनों सदन, या कोई एक सदन, सत्र में न हों।
3. समितियाँ बैठकों के बीच संसद का काम चलाती हैं. विभाग-संबंधित स्थायी समितियाँ लोकसभा में 1993 में मंत्रालयों की अनुदान-माँगों, विधेयकों और नीतियों की जाँच के लिए स्थापित की गई थीं; अब इनकी संख्या 24 है, जिनमें से 16 लोकसभा और 8 राज्यसभा द्वारा सेवित हैं, प्रत्येक में 31 सदस्य होते हैं। संयुक्त संसदीय समिति एक तदर्थ समिति है, जो किसी विधेयक की जाँच या किसी मामले की पड़ताल के लिए एक सदन में पारित प्रस्ताव पर बनती है और दूसरे सदन द्वारा सहमत की जाती है; इसकी संरचना और अवधि प्रस्ताव से तय होती है। विधेयक अक्सर धारा-दर-धारा संवीक्षा के लिए JPC को सौंपे जाते हैं, और समिति अधिकारियों तथा विशेषज्ञों से साक्ष्य ले सकती है।
4. सुधार-निकायों ने न्यूनतम बैठक-दिवसों की माँग की है. न्यायमूर्ति एम.एन. वेंकटचलैया की अध्यक्षता वाले संविधान के कामकाज की समीक्षा हेतु राष्ट्रीय आयोग (National Commission to Review the Working of the Constitution) ने, जिसने 2002 में रिपोर्ट दी, दोनों सदनों के लिए हर वर्ष न्यूनतम बैठक-दिवसों की सिफ़ारिश की थी। बैठकों की न्यूनतम संख्या तय करने वाले निजी सदस्य विधेयक कई बार पेश हो चुके हैं, पर सफल नहीं हुए। विदेशों के कई विधानमंडल एक निश्चित वार्षिक कैलेंडर पर काम करते हैं, जो कार्यपालिका से सदन की बैठक के समय पर विवेकाधिकार छीन लेता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. घटती बैठकें और व्यवधान मुख्य परीक्षा का आवर्ती प्रश्न है. GS2 ‘संसद और राज्य विधानमंडल — संरचना, कार्यप्रणाली, कार्य-संचालन, शक्तियाँ और विशेषाधिकार’ का नाम लेता है। मुख्य परीक्षा में संसदीय विचार-विमर्श में गिरावट और समितियों की भूमिका पर प्रश्न पूछे गए हैं। मौजूदा अंतराल संसदीय कैलेंडर पर कार्यपालिका के नियंत्रण का एक सटीक, तिथि-सहित उदाहरण देता है।
2. प्रारंभिक परीक्षा को स्थगन और सत्रावसान का भेद बहुत भाता है. प्रश्न यह परखते रहे हैं कि स्थगन कौन करता है और सत्रावसान कौन, सत्रावसान और विघटन पर क्या समाप्त होता है, और अनुच्छेद 85 का छह-मास नियम क्या है। sine die स्थगित सदन को फिर बुलाने की अध्यक्ष की शक्ति एक कम जानी-पहचानी पर परीक्षा-योग्य बात है।

विश्लेषण

1. सत्रावसान न करना संसद की क़ीमत पर सरकार के विकल्प खुले रखता है. जब तक सत्र सत्रावसित न हो, अध्यक्ष बिना नए आह्वान के अल्प सूचना पर सदन को फिर बुला सकता है, जो उस सरकार के अनुकूल है जिसे किसी संवैधानिक संशोधन के लिए अचानक बैठक चाहिए हो। पर यही उपाय इसका अर्थ भी है कि संसद न तो मिलती है, न औपचारिक रूप से बंद होती है, और प्रश्न व सूचनाएँ न तो उत्तरित होती हैं, न समाप्त होती हैं। बोफ़ोर्स-कालीन उदाहरण दिखाते हैं कि लंबे अंतराल ऐतिहासिक रूप से राजनीतिक संकटों के समय आए हैं। आज का लंबा अस्पष्ट अंतराल यह अनुमान न्योता देता है कि कैलेंडर को विधायी ज़रूरत की बजाय राजनीतिक कारणों से प्रबंधित किया जा रहा है।
2. एक विधिक दुष्प्रभाव है: अध्यादेशों के लिए सदन का सत्र में न होना ज़रूरी है. अनुच्छेद 123 अध्यादेशों की अनुमति तभी देता है जब संसद सत्र में न हो। सत्र तकनीकी रूप से जारी रहते हुए, सरकार की अध्यादेश से कानून बनाने की क्षमता कम-से-कम विवादास्पद है, क्योंकि जो सदन sine die स्थगित है पर सत्रावसित नहीं, वह विधिक रूप से अब भी सत्र में ही माना जाता है। सरकारें आमतौर पर ठीक इसीलिए सत्रावसान करती हैं ताकि अध्यादेश का रास्ता खुले। क्या इस बाधा को यहाँ जान-बूझकर स्वीकार किया जा रहा है, यह अख़बारों में नहीं बताया गया, पर यह दिखाता है कि स्थगन और सत्रावसान के अंतर का महत्व क्यों है।
3. समितियाँ बैठकों की अनुपस्थिति को नरम करती हैं, हल नहीं करतीं. FCRA JPC का धारा-दर-धारा संवीक्षा शुरू करना, जिसमें SBI अध्यक्ष और महान्यायवादी उपस्थित होंगे, दिखाता है कि गंभीर विधायी काम बैठकों के बीच भी जारी रहता है। समितियाँ वे स्थान हैं जहाँ विधेयकों की बारीक़ जाँच होती है और सदस्य दलों की सीमाओं से परे सहयोग करते हैं। पर समितियाँ सदन के पटल पर मंत्रियों से प्रश्न नहीं पूछ सकतीं, कानून पारित नहीं कर सकतीं या तात्कालिक सार्वजनिक मुद्दों पर बहस नहीं कर सकतीं। जो संसद मुख्यतः समितियों के ज़रिए काम करती है, वह विस्तार से अधिक उत्पादक होते हुए भी नागरिकों को कम दिखाई दे सकती है।
4. समाधान एक कैलेंडर में है, परंपरा में नहीं. NCRWC की न्यूनतम बैठकों की सिफ़ारिश कभी क़ानून नहीं बनी, और परंपराओं ने बैठक-दिवसों में लगातार गिरावट को नहीं रोका है। पहले से प्रकाशित एक वैधानिक या नियम-आधारित वार्षिक कैलेंडर सत्रों को पूर्वानुमेय बनाएगा और विपक्ष को प्रश्नों तथा बहसों की योजना बनाने देगा। इसके विपरीत तर्क यह है कि आपात स्थितियों के लिए लचीलापन चाहिए, पर एक कैलेंडर में अतिरिक्त बैठकें जोड़ने की शक्ति भी शामिल की जा सकती है। असली प्रतिरोध यही है कि कोई भी निश्चित कैलेंडर कार्यपालिका का नियंत्रण घटाता है।

प्रशासक की दृष्टि