सर्वोच्च न्यायालय ने 0.4% UPI शुल्क पर रोक लगाने से इनकार किया, केंद्र से पूछा कि इसका विधिक स्वरूप क्या है

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नई दिल्ली। सर्वोच्च न्यायालय ने सोमवार, 28 सितंबर को केंद्र सरकार के उस निर्णय पर रोक लगाने से इनकार कर दिया जिसके तहत 15 अक्टूबर, 2026 से ₹2,000 से अधिक के व्यक्ति-से-व्यापारी (P2M) UPI भुगतानों पर 0.4% का व्यापारी छूट दर (Merchant Discount Rate - MDR) शुल्क लगाया जाना है, लेकिन सरकार से कहा कि वह इस शुल्क का विधिक आधार स्पष्ट करे। इस शुल्क की बनावट पर हमारे 19 सितंबर के कार्ड के बाद यह अदालती चुनौती नई है। MDR वह शुल्क है जो व्यापारी हर भुगतान के एक हिस्से के रूप में उन बैंकों, भुगतान एग्रीगेटरों और नेटवर्क को देता है जो धन को आगे पहुँचाते हैं; P2M भुगतान किसी दुकान या कारोबार को जाता है, जबकि दो व्यक्तियों के बीच का अंतरण इससे भिन्न है। मुख्य न्यायाधीश सूर्यकांत तथा न्यायमूर्ति जोयमाल्य बागची और न्यायमूर्ति वी. मोहना की तीन सदस्यीय पीठ ने अधिवक्ता अंजन दत्ता की जनहित याचिका पर, जो वित्त मंत्रालय की 14 सितंबर, 2026 की राजपत्र अधिसूचना के विरुद्ध है, संघ सरकार, भारतीय रिज़र्व बैंक (RBI) और भारतीय राष्ट्रीय भुगतान निगम (NPCI) को नोटिस जारी किया और जवाबी हलफ़नामे दाखिल करने के लिए चार सप्ताह दिए, द हिंदू की रिपोर्ट के अनुसार। न्यायमूर्ति बागची का प्रश्न अख़बारों ने थोड़े भिन्न शब्दों में छापा है; द इकोनॉमिक टाइम्स के अनुसार उन्होंने पूछा: “क्या यह कर है या शुल्क? यदि शुल्क नहीं है, तो इस अभिग्रहण को करने का कार्यकारी आधार क्या है? सेवा क्या है?” अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल एन. वेंकटरमन ने उत्तर दिया, “यह न कर है, न शुल्क,” और “यह अभिग्रहण नहीं है।” उन्होंने कहा कि गेटवे का उपयोग करने वाले 96% लोगों को छूट है; शेष 4% में आवश्यक सेवाओं पर शुल्क की सीमा ₹5 है, और ₹75,000 से ऊपर के किसी भी भुगतान पर सीमा ₹300 है, “चाहे वह ₹1 करोड़ हो, 10 करोड़ हो या 100 करोड़” (द इंडियन एक्सप्रेस)। उनके अनुसार यह भुगतान एग्रीगेटरों और बैंकों के बीच का निपटान शुल्क है, कार्ड भुगतानों पर पहले से शुल्क लगते हैं, और सरकार “एक भी रुपया” नहीं ले रही; “यह कोई वैधानिक संग्रह नहीं है… नोडल निकाय NPCI केवल सुविधा प्रदान करता है।” व्यक्ति-से-व्यक्ति UPI निःशुल्क बना रहेगा। न्यायालय ने इसे “विधिक से अधिक तकनीकी मुद्दा” कहा, कहा कि वह केवल “विधिक घटना” की जाँच कर रहा है, और आयकर अधिनियम, 1961 की धारा 269SU का उल्लेख किया, जो एक निश्चित सीमा से अधिक कारोबार वाले व्यापारियों से इलेक्ट्रॉनिक भुगतान माध्यम उपलब्ध कराना अपेक्षित करती है। न्यायालय ने पूछा कि यदि वह धारा ऐसे अंतरणों की अनुमति देती है, तो “प्राप्ति का स्वरूप क्या है” और वह किसके हाथ में “आय” बनती है? याचिका भुगतान और निपटान प्रणाली अधिनियम, 2007 (Payment and Settlement Systems Act, 2007) की संशोधित धारा 10A को भी चुनौती देती है, क्योंकि वह कार्यपालिका को बिना मार्गदर्शन के यह तय करने की शक्ति देती है कि किन माध्यमों को शुल्क-मुक्ति का संरक्षण मिलेगा, जबकि RuPay डेबिट कार्ड को बिना किसी मौद्रिक सीमा के यह संरक्षण प्राप्त है। याचिकाकर्ता ने तर्क दिया कि कारोबारी यह लागत उपभोक्ताओं पर डाल सकते हैं और नकद तथा काले धन की वापसी हो सकती है; पीठ ने रोक लगाने से इनकार कर दिया। पाठ्यक्रम: GS3 डिजिटल भुगतान और संसाधन जुटाना; GS2 कार्यपालिका की शक्ति की सीमाएँ।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. MDR एक भुगतान सेवा की कीमत है, जो ग्राहक नहीं, व्यापारी चुकाता है. जब कोई ग्राहक किसी दुकान को डिजिटल भुगतान करता है, तो धन ग्राहक के बैंक, व्यापारी के बैंक (अधिग्रहणकर्ता), प्रायः किसी भुगतान एग्रीगेटर या ऐप, और संदेश को आगे भेजने वाले नेटवर्क से होकर गुज़रता है। व्यापारी छूट दर (Merchant Discount Rate) भुगतान का वह प्रतिशत है जो व्यापारी इन पक्षों को चुकाने के लिए छोड़ देता है। कार्डों पर यह लंबे समय से लगता रहा है; जबकि UPI और RuPay डेबिट कार्ड पर निर्धारित कारोबारों के लिए इसे कानून द्वारा शून्य कर दिया गया था। इसलिए MDR सामान्य अर्थ में सरकारी उगाही नहीं है, और ठीक इसी कारण न्यायालय पूछ रहा है कि सरकारी अधिसूचना से इसे चालू कर दिए जाने पर इसका विधिक स्वरूप क्या होगा।
2. भुगतान और निपटान प्रणाली अधिनियम RBI को विनियामक और NPCI को प्राधिकृत संचालक बनाता है. भुगतान और निपटान प्रणाली अधिनियम, 2007 भारतीय रिज़र्व बैंक को भुगतान प्रणालियों के विनियमन और पर्यवेक्षण का प्राधिकारी नामित करता है, और इस अधिनियम के तहत RBI के प्राधिकार के बिना कोई भी भुगतान प्रणाली नहीं चला सकता। भारतीय राष्ट्रीय भुगतान निगम एक गैर-लाभकारी कंपनी है जिसे RBI और भारतीय बैंक संघ ने प्रवर्तित किया है; वह UPI, RuPay, IMPS तथा अन्य खुदरा प्रणालियों को प्राधिकृत संचालक के रूप में चलाता है, और स्वयं विनियामक नहीं है। धारा 10A, जिसे 2019 में जोड़ा गया, बैंकों और प्रणाली प्रदाताओं को आयकर अधिनियम, 1961 की धारा 269SU के अंतर्गत निर्धारित इलेक्ट्रॉनिक माध्यमों पर कोई भी शुल्क लगाने से रोकती है (जिसे अप्रैल 2026 से आयकर अधिनियम, 2025 की धारा 187 में शामिल किया गया है)। यह प्रावधान एक निश्चित कारोबार-सीमा से ऊपर के व्यवसायों को ग्राहकों के लिए वे निर्धारित माध्यम उपलब्ध कराने का दायित्व देता है।
3. अनुच्छेद 265 विधि के प्राधिकार के बिना कर लगाने से रोकता है, और शुल्क में प्रतिफल का तत्व होना चाहिए. अनुच्छेद 265 कहता है कि विधि के प्राधिकार के बिना कोई कर न अधिरोपित किया जाएगा, न संगृहीत किया जाएगा, अर्थात् इसके लिए विधायिका द्वारा पारित कानून चाहिए, केवल कार्यकारी आदेश नहीं। Commissioner, Hindu Religious Endowments v. Sri Lakshmindra Thirtha Swamiar of Sri Shirur Mutt (1954) में सर्वोच्च न्यायालय ने कर को, जो सामान्य लोक प्रयोजनों के लिए बिना किसी विशिष्ट प्रतिफल के लिया जाने वाला अनिवार्य अधिग्रहण है, शुल्क से अलग किया, जो भुगतानकर्ता को दी गई किसी विशेष सेवा के बदले लिया जाता है और जिसमें प्रतिफल (quid pro quo) का तत्व होता है। अनुच्छेद 110(2) भी यही भेद दर्शाता है: कोई विधेयक केवल इसलिए धन विधेयक नहीं हो जाता कि उसमें अनुज्ञप्तियों या दी गई सेवाओं के लिए शुल्क का प्रावधान है। इसी कारण न्यायालय ने पूछा, “सेवा क्या है?”; यदि यह शुल्क न कर है, न फ़ीस, तो सरकार को यह दिखाना होगा कि यह एक निजी संविदात्मक कीमत है जिसकी किसी कानून ने अनुमति दी है।
4. प्रत्यायोजित शक्ति तभी वैध है जब मूल कानून नीति निर्धारित करे, और उसका प्रयोग मनमाना न हो. संसद कार्यपालिका को नियम बनाने की शक्ति प्रत्यायोजित कर सकती है, परंतु वह अपना आवश्यक विधायी कार्य नहीं सौंप सकती; मूल अधिनियम को वह नीति और दिशानिर्देश तय करने होंगे जिनके भीतर प्रत्यायोजिती कार्य करेगा, यह सिद्धांत In re Delhi Laws Act (1951) से चला आ रहा है। मार्गदर्शन के बिना किया गया प्रत्यायोजन अत्यधिक प्रत्यायोजन मानकर रद्द कर दिया जाता है। इसके अलावा, E.P. Royappa v. State of Tamil Nadu (1974) के बाद से मनमानापन अनुच्छेद 14 के अंतर्गत समता का विलोम माना जाता है, इसलिए वैध प्रत्यायोजित शक्ति का प्रयोग भी तर्कसंगत और भेदभाव-रहित आधारों पर होना चाहिए। धारा 10A पर याचिका का आक्षेप, और यह शिकायत कि RuPay डेबिट कार्ड को शून्य-शुल्क संरक्षण मिला रहता है जबकि बड़े UPI भुगतान उसे खो देते हैं, इन्हीं दो सिद्धांतों पर टिका है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. GS3 पूछता है कि भारत की डिजिटल सार्वजनिक अवसंरचना का खर्च कैसे उठाया जाएगा. पाठ्यक्रम में समावेशी विकास, संसाधनों को जुटाना और नीतियों का आम नागरिक पर प्रभाव शामिल हैं। डिजिटल भुगतान पर मुख्य परीक्षा के प्रश्न अब अपनाए जाने का गुणगान करने से हटकर स्थिरता, साइबर धोखाधड़ी और शून्य-लागत ढाँचे के अर्थशास्त्र की ओर मुड़ गए हैं। MDR का यह मामला उत्तर में दोनों पक्ष दिखाने का अवसर देता है, अर्थात् UPI का खर्च कौन उठाए यह आर्थिक प्रश्न, और कोई शुल्क किस प्रकार लगाया जा सकता है यह विधिक प्रश्न।
2. प्रारंभिक परीक्षा संस्थाओं और करों की संवैधानिक शब्दावली को परखती है. डिजिटल भुगतान पर प्रश्न प्रायः यह पूछते रहे हैं कि UPI और RuPay कौन संचालित करता है और भुगतान प्रणालियों का विनियमन कौन करता है। कर, शुल्क और उपकर का भेद, अनुच्छेद 265 और अनुच्छेद 110 के अंतर्गत धन विधेयक की परिभाषा राजव्यवस्था की मानक सामग्री हैं। यह मामला दोनों को जोड़ता है, और परीक्षक ऐसा ही अंतर्विषयी मेल पसंद करते हैं।
3. शक्तियों के पृथक्करण और प्रत्यायोजित विधान पर GS2. क्या कार्यपालिका अधिसूचना द्वारा यह तय कर सकती है कि किन भुगतान माध्यमों को वैधानिक संरक्षण मिलेगा, यह अत्यधिक प्रत्यायोजन के प्रश्न का स्पष्ट उदाहरण है, जो प्रत्यायोजित विधान पर संसदीय नियंत्रण और आर्थिक नीति की न्यायिक समीक्षा पर उत्तरों में उपयोगी है।

विश्लेषण

1. केंद्र का सबसे अच्छा विधिक उत्तर ही उसका सबसे असुविधाजनक उत्तर भी है. MDR को “न कर, न शुल्क” कहकर अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल इसे अनुच्छेद 265 के दायरे से बाहर रखते हैं: यदि यह व्यापारियों, एग्रीगेटरों और बैंकों के बीच की निजी कीमत है, तो किसी कर-कानून की आवश्यकता नहीं। परंतु विशुद्ध निजी कीमत के लिए सामान्यतः राजपत्र अधिसूचना की ज़रूरत नहीं पड़ती। अधिसूचना वास्तव में यह करती है कि ₹2,000 से ऊपर के भुगतानों के लिए वह वैधानिक प्रतिबंध हटा देती है जो धारा 10A ने शुल्क लगाने पर लगाया था। इसलिए असली विधिक प्रश्न यह नहीं है कि सरकार कर लगा रही है या नहीं, बल्कि यह है कि क्या कार्यपालिका संसद द्वारा रची गई सुरक्षा को चुनिंदा ढंग से वापस ले सकती है। इसी कारण धारा 10A को चुनौती याचिका का अधिक मज़बूत हिस्सा है।
2. RuPay की असमानता वह जगह है जहाँ अनुच्छेद 14 प्रभावी होता है. याचिकाकर्ता बताते हैं कि RuPay डेबिट कार्ड को बिना किसी मौद्रिक सीमा के शुल्क-मुक्ति का संरक्षण मिला हुआ है, जबकि ₹2,000 से ऊपर के UPI भुगतान उसे खो देते हैं। इस प्रकार एक ही व्यापारी को सेवा देने वाले दो डिजिटल माध्यमों से भिन्न व्यवहार हो रहा है, और राज्य को इसका कारण बताना होगा। एक संभावित कारण मौजूद है: RuPay घरेलू कार्ड नेटवर्क है जिसे राज्य बढ़ावा देना चाहता है, और कार्ड तथा UPI का अर्थशास्त्र भिन्न है। कमज़ोरी यह है कि मूल धारा ऐसे चयनों के लिए कोई घोषित मानदंड नहीं देती, जबकि अब न्यायालय अपेक्षा करते हैं कि प्रत्यायोजित शक्ति के साथ अभिलेख पर कारण भी हों। केंद्र का हलफ़नामा इसी पर सफल या विफल होगा कि वह उस नीति को स्पष्ट रूप से रख पाता है या नहीं।
3. “96% को छूट” लोगों की गिनती है, धन की नहीं. अतिरिक्त सॉलिसिटर जनरल ने कहा कि 96% उपयोगकर्ताओं को छूट है। संख्या के हिसाब से यह सही है, परंतु शुल्क की रचना वहाँ पड़ने के लिए की गई थी जहाँ मूल्य है, यानी व्यापारियों को होने वाले बड़े भुगतानों पर। जो व्यापारी दिन में कुछ बड़े भुगतान पाता है, वही अधिकांश लागत उठाता है, और 19 सितंबर की रिपोर्टों में दिखा था कि व्यापारी बिलों को पहले से ₹2,000 के टुकड़ों में बाँट रहे हैं। यह आँकड़ा अदालत में तो प्रभावशाली है, पर व्यापारियों पर पड़ने वाले बोझ के बारे में बहुत कम बताता है, जबकि याचिका की असली शिकायत वही है। हलफ़नामे के लिए अधिक उचित आँकड़ा यह होता कि उपयोगकर्ताओं की नहीं, बल्कि P2M मूल्य का कितना हिस्सा शुल्क के दायरे में आता है।
4. UPI का खर्च हमेशा कोई न कोई उठाता रहा है; प्रश्न यह है कि कौन. शून्य MDR का कभी यह अर्थ नहीं था कि लागत शून्य है। इस ढाँचे को चलाने की लागत बैंकों और ऐप ने उठाई, और केंद्र ने हाल के वर्षों में बजट से कम मूल्य के UPI और RuPay लेन-देन के लिए बैंकों को प्रोत्साहन राशि दी है। चुनाव करदाता, बैंकों और व्यापारी के बीच है। केवल बड़े व्यापारिक भुगतानों पर शुल्क लगाना उचित ठहराया जा सकता है, क्योंकि उन उपयोगकर्ताओं को सबसे अधिक लाभ मिलता है और वे शुल्क सह सकते हैं। प्रतिवादी मत यह है कि निःशुल्क, सर्वसुलभ भुगतान प्रणाली सड़क जैसी सार्वजनिक वस्तु है, और छोटी-छोटी अड़चनें अनौपचारिक कारोबारों को वापस नकदी की ओर धकेल सकती हैं, जिससे औपचारिकीकरण और कर-दृश्यता में हुए लाभ उलट जाएँगे।
5. न्यायालय के “आय” वाले प्रश्न के परिणाम इस मामले से आगे तक जाएँगे. यह पूछकर कि शुल्क किसके हाथ में आय बनता है, पीठ यह परख रही है कि क्या सरकार उस प्राप्ति से दूरी बना सकती है जो केवल उसकी अधिसूचना के कारण अस्तित्व में है। यदि यह शुल्क बैंकों और एग्रीगेटरों की आय है, तो केंद्र की स्थिति टिकती है। यदि न्यायालय इसे राज्य द्वारा सक्षम की गई अनिवार्य उगाही मानता है, तो अनुच्छेद 265 फिर लागू हो जाता है। इसका उत्तर तय करेगा कि भारत अकाउंट एग्रीगेटर से लेकर ओपन कॉमर्स नेटवर्क तक अन्य डिजिटल सार्वजनिक अवसंरचना का वित्तपोषण कैसे करेगा।

प्रशासक की दृष्टि