CAG ने पाया कि ओडिशा के खनिज फ़ाउंडेशनों ने ₹2,578.73 करोड़ ऐसी श्रेणी में खर्च किए जिसे नियमों ने कभी बनाया ही नहीं

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भुवनेश्वर। द हिंदू की रिपोर्ट के अनुसार भारत के नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक (CAG) ने ओडिशा में खनन से प्रभावित लोगों और क्षेत्रों के लिए निर्धारित ज़िला खनिज फ़ाउंडेशन (District Mineral Foundation - DMF) की निधियों के व्यय में अनियमितताएँ पाई हैं। DMF प्रत्येक खनन ज़िले में बनाया गया एक न्यास है, जिसे खनन पट्टाधारियों के अंशदान से वित्तपोषित किया जाता है, ताकि प्रभावित समुदायों के कल्याण पर व्यय किया जा सके। CAG की निष्पादन लेखा परीक्षा, जिसका विषय था “ओडिशा में ज़िला खनिज फ़ाउंडेशनों के कार्यकरण सहित प्रधानमंत्री खनिज क्षेत्र कल्याण योजना का कार्यान्वयन, मार्च 2024 को समाप्त वर्ष के लिए”, ने कहा कि खनिज-समृद्ध ज़िलों ने खनन से प्रत्यक्ष और अप्रत्यक्ष रूप से प्रभावित लोगों की पहचान करने में विलंब किया। प्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्र वे हैं जहाँ खनन होता है; अप्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्र वे हैं जो उसके आर्थिक, सामाजिक या पर्यावरणीय परिणाम भुगतते हैं। ओडिशा DMF नियम, 2015 के नियम 10(D) के अंतर्गत DMF निधियों का 40% से अधिक अप्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्रों में उपयोग नहीं किया जा सकता। CAG ने कहा, “अप्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्रों के लिए उपयोग की गई राशि निर्धारित सीमा से आगे बढ़कर DMF केओंझर में 45.68% और DMF सुंदरगढ़ में 41.10% हो गई।” उसने यह भी बताया कि केओंझर और सुंदरगढ़ में स्वीकृत राशियों का क्रमशः 30.67% और 22.67% “सामान्य प्रभावित क्षेत्र” नामक एक नई श्रेणी के अंतर्गत खर्च दिखाया गया, और जाजपुर के DMF की 19.86% निधियाँ भी इसी के अंतर्गत खर्च हुईं। जाजपुर, केओंझर और सुंदरगढ़ के तीन DMF में “सामान्य प्रभावित क्षेत्रों” की 1,114 परियोजनाओं के लिए ₹4,541.66 करोड़ स्वीकृत हुए, जिनमें से ₹2,578.73 करोड़ “नियमों में किसी प्रावधान के बिना” उपयोग किए गए। रिपोर्ट ने कहा, “इससे संकेत मिलता है कि नई श्रेणी बनाने का उद्देश्य केवल अपात्र उपयोग को निर्धारित सीमाओं के भीतर समायोजित करना था।” उसी दिन, जैसा कि खान और खनिज (विकास और विनियमन) संशोधन अधिनियम, 2026 पर हमारे 25 सितंबर के कार्ड ने पूर्वानुमान किया था, द इंडियन एक्सप्रेस के अनुसार बीजू जनता दल (BJD) के अध्यक्ष नवीन पटनायक ने राज्य विधानसभा के सामने प्रदर्शन का नेतृत्व किया, जो 2024 में BJP द्वारा 24 वर्ष के शासन का अंत करने के बाद पार्टी का इतने बड़े पैमाने का पहला विरोध है। विरोध उस खंड को लक्ष्य करता है जो खनिज-समृद्ध राज्यों को खनन पट्टाधारियों पर कर लगाने से रोकता है, जबकि सर्वोच्च न्यायालय ने जुलाई 2024 में उन्हें ऐसे कर लगाने और अप्रैल 2005 से बकाया वसूलने का अधिकार दिया था। दल बकाया में ₹1 लाख करोड़ और प्रति वर्ष ₹12,000 करोड़ की हानि का अनुमान लगाते हैं; राज्य सरकार ने अभी प्रभाव का आकलन नहीं किया है। श्री पटनायक ने कहा कि विधेयक “बिना किसी चर्चा के” पारित हुआ, पूछा कि ओडिशा के 20 BJP लोकसभा सांसद चुप क्यों रहे, और कहा कि मुख्यमंत्री मोहन चरण माझी को लिखे उनके दो पत्रों का उत्तर नहीं मिला। BJD नेता खदानों से खनिज परिवहन रोकने की योजना बना रहे हैं; INDIA गठबंधन ने 29 सितंबर को प्रदर्शन का आह्वान किया है। पाठ्यक्रम: GS2 संघवाद और जवाबदेही; GS3 खनन और समावेशी विकास।

स्थैतिक पाठ्यक्रम से जुड़ाव

1. MMDR अधिनियम के 2015 के संशोधन ने ज़िला खनिज फ़ाउंडेशन बनाए. खान और खनिज (विकास और विनियमन) अधिनियम, 1957 (Mines and Minerals (Development and Regulation) Act, 1957) में 2015 में संशोधन किया गया ताकि खनिज रियायतें नीलामी की ओर जाएँ, और धारा 9B जोड़ी गई, जो राज्य सरकार से अपेक्षा करती है कि वह खनन कार्यों से प्रभावित प्रत्येक ज़िले में एक गैर-लाभकारी न्यास के रूप में ज़िला खनिज फ़ाउंडेशन स्थापित करे। इसका उद्देश्य खनन से प्रभावित व्यक्तियों और क्षेत्रों के हित और लाभ के लिए कार्य करना है। पट्टाधारी DMF को रॉयल्टी से जुड़ी राशि देते हैं, जिसमें नीलामी वाले पट्टों की तुलना में पुराने पट्टों के लिए हिस्सा अधिक है। उसी संशोधन ने धारा 9C जोड़ी, जिसने पट्टाधारियों द्वारा वित्तपोषित राष्ट्रीय खनिज अन्वेषण न्यास (National Mineral Exploration Trust) बनाया, ताकि खनिज अन्वेषण का वित्तपोषण हो सके।
2. PMKKKY DMF के धन के व्यय के लिए राष्ट्रीय प्राथमिकताएँ तय करती है. प्रधानमंत्री खनिज क्षेत्र कल्याण योजना खान मंत्रालय ने 2015 में DMF निधियों के उपयोग का मार्गदर्शन करने के लिए शुरू की, और इसके दिशानिर्देश 2024 में संशोधित हुए। यह व्यय को उच्च-प्राथमिकता वाले क्षेत्रों, जैसे पेयजल, स्वास्थ्य, शिक्षा, स्वच्छता, महिलाओं, बच्चों, वृद्धों और दिव्यांगों का कल्याण, तथा कौशल विकास, और अन्य प्राथमिकताओं, जैसे भौतिक अवसंरचना और सिंचाई, में बाँटती है, जिसमें अधिकांश धन उच्च-प्राथमिकता वाले क्षेत्रों के लिए आरक्षित है। यह प्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्रों, जहाँ खनन कार्य होते हैं, को अप्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्रों से भी अलग करती है, जो आर्थिक, सामाजिक और पर्यावरणीय दुष्प्रभाव झेलते हैं, और बड़ा हिस्सा पहले के लिए आरक्षित करती है। राज्य इस ढाँचे के भीतर अपने DMF नियम बनाते हैं, जैसा ओडिशा ने 2015 में किया।
3. CAG संघ और राज्यों के लेखों की लेखा परीक्षा करता है और विधायिका को रिपोर्ट देता है. संविधान के अनुच्छेद 148 से 151 नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक का प्रावधान करते हैं, जिसे राष्ट्रपति नियुक्त करते हैं और जिसे केवल सर्वोच्च न्यायालय के न्यायाधीश की भाँति ही हटाया जा सकता है। उसके कर्तव्य और शक्तियाँ नियंत्रक-महालेखा परीक्षक (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा की शर्तें) अधिनियम, 1971 में दी गई हैं। अनुच्छेद 151 के अंतर्गत किसी राज्य के लेखों पर रिपोर्टें राज्यपाल को प्रस्तुत की जाती हैं, जो उन्हें राज्य विधानमंडल के समक्ष रखवाते हैं, जहाँ लोक लेखा समिति उनकी जाँच करती है। निष्पादन लेखा परीक्षा यह जाँचने से आगे जाती है कि धन वैध रूप से खर्च हुआ या नहीं, और पूछती है कि क्या उसने अपना उद्देश्य मितव्ययिता, दक्षता और प्रभावशीलता के साथ पूरा किया।
4. खनन क्षेत्र प्रायः पाँचवीं अनुसूची के क्षेत्र होते हैं, और सर्वोच्च न्यायालय ने रॉयल्टी को कर से अलग किया है. ओडिशा की खनिज पट्टी का बड़ा भाग पाँचवीं अनुसूची के अंतर्गत अनुसूचित क्षेत्रों में है, जहाँ पंचायतों (अनुसूचित क्षेत्रों पर विस्तार) अधिनियम, 1996 (PESA) ग्राम सभाओं को विकास योजनाओं के अनुमोदन और भूमि अधिग्रहण से पहले परामर्श में भूमिका देता है। Orissa Mining Corporation v. Ministry of Environment and Forests (2013), यानी नियमगिरि वाद, में सर्वोच्च न्यायालय ने बॉक्साइट खनन का निर्णय स्थानीय ग्राम सभाओं पर छोड़ा। Mineral Area Development Authority v. Steel Authority of India (2024) में नौ सदस्यीय पीठ ने 8:1 से कहा कि रॉयल्टी कर नहीं है और राज्यों के पास खनिज अधिकारों तथा खनिज-युक्त भूमि पर कर लगाने की शक्ति है, जिसे 2026 का संशोधन अब सीमित करता है।

UPSC इसे क्यों पूछता है

1. खनन शासन में GS2 और GS3 मिलते हैं. पाठ्यक्रम में CAG की भूमिका, केंद्र-राज्य वित्तीय संबंध, समाज के संवेदनशील वर्गों का कल्याण और समावेशी विकास शामिल हैं। मुख्य परीक्षा में विस्थापन, जनजातीय समुदायों के साथ लाभ-साझेदारी और संसाधन-अभिशाप पर प्रश्न पूछे गए हैं। DMF की यह लेखा परीक्षा ठोस आँकड़े देती है कि लाभ-साझेदारी वास्तव में कैसे काम कर रही है।
2. प्रारंभिक परीक्षा MMDR अधिनियम और CAG के प्रावधानों को परखती है. संवैधानिक निकायों पर प्रश्न नियमित रूप से अनुच्छेद 148-151 परखते हैं, और 2015 के सुधारों के बाद MMDR ढाँचा, यानी DMF, NMET, नीलामियाँ, मानक सामग्री है। 2024 का रॉयल्टी निर्णय और 2026 का संशोधन इसे संभावित क्षेत्र बनाते हैं।
3. जवाबदेही पर नैतिकता और शासन के प्रश्न. GS4 के केस स्टडी में प्रायः लक्ष्यों को पूरा करने के लिए निधियों को उनके प्रयोजन से बाहर खर्च करना आता है। अधिक व्यय को छिपाने के लिए नई श्रेणी बनाना नियम तोड़ने-मरोड़ने का पाठ्यपुस्तकीय उदाहरण है, जिसे एक प्रशासक को पहचानना चाहिए।

विश्लेषण

1. व्यय का नाम बदलना किसी सीमा-रेखा को निष्प्रभावी करने का तरीका है. अप्रत्यक्ष प्रभावित क्षेत्रों पर 40% की सीमा इसलिए है कि धूल, विस्फोट और खोई ज़मीन झेलने वाले गाँवों को अधिकांश धन मिले। “सामान्य प्रभावित क्षेत्र” बनाकर ज़िला निकाय ऐसी परियोजनाओं को धन दे सके जो किसी भी श्रेणी के लिए पात्र नहीं थीं, जबकि रिपोर्ट किए गए हिस्से सीमाओं के भीतर बने रहे। CAG का वाक्यांश, “केवल अपात्र उपयोग को समायोजित करने के लिए”, असामान्य रूप से सीधा है। रचना का सबक यह है कि श्रेणियों की बंद सूची के बिना लगाई गई सीमा रचनात्मक लेखांकन को न्योता देती है।
2. DMF का धन राज्य के बजट के विकल्प के रूप में लुभावना है. केओंझर, सुंदरगढ़ और जाजपुर जैसे ज़िलों में DMF निधियाँ बड़ी हैं, और उन पर ज़िला प्रशासन का नियंत्रण है। इससे वे सड़कों, भवनों और उन योजनाओं के लिए आसान स्रोत बन जाती हैं जिनका खर्च राज्य के अपने बजट को उठाना चाहिए, और जो व्यापक क्षेत्रों में पतली परत की तरह फैलाई जाती हैं। तब प्रभावित गाँव को अपने ही मुआवज़े के लिए ज़िला मुख्यालय से होड़ करनी पड़ती है। जब तक व्यय प्रभावित ग्राम सभाओं के साथ बनी योजनाओं से न जुड़ा हो, DMF के लाभ-साझेदारी निधि की जगह दूसरा ज़िला बजट बन जाने का जोखिम है।
3. ओडिशा का केंद्र के विरुद्ध मामला इस बात से कमज़ोर होता है कि वह अपने पास मौजूद धन कैसे खर्च करता है. BJD का विरोध राज्य के खनिजों पर कर लगाने के अधिकार को लेकर है, जिसे सर्वोच्च न्यायालय ने 2024 में बरकरार रखा और 2026 का संशोधन सीमित करता है। संघीय तर्क मज़बूत है: खनिज राज्य की प्राकृतिक पूँजी हैं, और दाँव पर लगा बकाया बड़ा है। परंतु उसी सप्ताह लेखा परीक्षक दिखाता है कि स्थानीय लाभ के लिए पहले से दिया गया खनिज धन ग़लत दिशा में गया। जो राज्य अधिक राजकोषीय स्वायत्तता चाहता है, वह यह दिखाकर अपना पक्ष मज़बूत करता है कि वह अपने पास आए धन का हिसाब दे सकता है। प्रतिवादी मत भी उचित है: लेखा परीक्षा ज़िला न्यासों के बारे में है, राज्य की कर-राजस्व के बारे में नहीं, और एक स्तर पर दुरुपयोग दूसरे स्तर की शक्तियाँ घटाने को उचित नहीं ठहराता।
4. लाभार्थियों की पहचान में विलंब मूल विफलता है. CAG ने पाया कि ज़िलों ने खनन से प्रत्यक्ष और अप्रत्यक्ष रूप से प्रभावित लोगों की पहचान में विलंब किया। उस सूची के बिना बाकी हर नियम लागू करना कठिन है, क्योंकि कोई नहीं बता सकता कि कोई परियोजना इच्छित लोगों के काम आई या नहीं। पहचान वह जगह भी है जहाँ जनजातीय और भूमिहीन परिवार सबसे आसानी से छूट जाते हैं। इसका उपाय प्रभावित क्षेत्रों और व्यक्तियों की प्रकाशित, गाँव-वार सूची है, जो खदानों के खुलने और बंद होने के साथ अद्यतन हो और ग्राम सभाओं द्वारा सत्यापित हो।
5. लेखा परीक्षाएँ तभी मायने रखती हैं जब विधायिका उन पर कार्रवाई करे. CAG की रिपोर्ट जवाबदेही तभी बनती है जब लोक लेखा समिति उसकी जाँच करे और सरकार कार्रवाई-टिप्पणियाँ दाखिल करे। ओडिशा की राजनीति अब खनिज राजस्व पर केंद्रित है, जो सभी दलों को रिपोर्ट उठाने का प्रोत्साहन देती है। वसूली, जहाँ नियम जानबूझकर तोड़े गए वहाँ अनुशासनात्मक कार्रवाई, और चोर-दरवाज़ा बंद करने वाला नियम-परिवर्तन दिखाएँगे कि लेखा परीक्षा काम कर गई। अन्यथा रिपोर्टों के धूल खाने का पैटर्न दोहराया जाएगा।

प्रशासक की दृष्टि